近年来，我国部分地区长时间反复出现雾霾天气，引起了全社会的广泛关注。针对严重大气污染问题，2013年9月国家出台了《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”），提出了优化产业结构、调整能源结构、严格环境准入、建立区域协作机制等十个方面具体的措施，成为我国当前和今后一段时期治理大气污染的纲领性文件。目前，各省均已针对“大气十条”确定的目标提出了具体的实施方案，并明确了各自的时间表和路线图。一场针对大气污染的攻坚战正轰轰烈烈展开。

　　在这场关系全民的“战役”中，“大气十条”是否能落到实处？目前还存在哪些问题？需要如何“治霾”？近日，全国政协人口资源环境委员会召开“重点区域大气污染综合防治”座谈会，邀请部分全国政协委员、相关部委负责人及专家学者共同建言大气污染治理。

　　“‘大气十条’已经较全面、具体地涵盖了大气污染防治的各项措施，当务之急是通过科学治理、严格执法等措施切实将其落到实处。”在座谈会上，这成为与会人员的一致看法。

　　重点地区应成为重要抓手

　　据环保部副部长翟青介绍，PM2.5来源十分广泛，既有火电、钢铁、水泥、燃煤锅炉等工业源的排放，又有机动车、船舶、飞机、工程机械等移动源的排放，还有餐饮油烟、装修装潢等造成的面源污染，已经成为我国当前区域性复合大气污染贡献最大的污染物。因此，控制其污染，必须强化多污染源综合管理，实施多污染物协同控制政策，开展区域联防联控。

　　在这个过程中，全国政协委员、环保部副部长吴晓青指出，大气污染治理要围绕着京津冀、长三角、珠三角三个重点地区展开工作。

　　为何把它们作为治理大气污染的重要抓手？据吴晓青介绍，三大经济圈是我国空气污染相对较重的区域，单位面积污染物排放强度是全国平均水平的5倍。其中京津冀区域的空气污染最重。京津冀13个城市中，11个城市排在全国污染最重城市的前20位；其中有7个城市排在前10位。“三个区域仅占我国国土面积的8%，但是消耗了43%的煤炭，生产了全国55%的钢铁，40%的水泥。巨大的排放量，一旦出现不利于扩散的气候条件，污染物就会在空中积累，形成重污染天气。目前严重的大气污染已经成为制约这些区域社会经济发展的瓶颈。

　　与会人员认为，随着二氧化硫减排工作的持续深入，重点区域工程减排的空间日益缩减；对细颗粒物贡献较大的挥发性有机物控制尚处于起步阶段，现有污染控制力度难以满足人民群众对改善环境空气质量的迫切要求。为切实改善大气环境质量，必须在这些重点区域采取更加严格的污染控制措施，在消化巨大新增量的基础上，大幅削减污染物排放总量，污染防治任务十分艰巨。

　　打破行政界线，从区域整体谋划

　　作为天津市政协人口资源环境和城市建设委员会副主任、天津市气象局局长，权循刚深刻体会到大气污染治理具有区域性特质，光靠一个地区、一个城市治理并不能达成目标。

　　他认为，深化区域联防联控应从区域整体谋划出发，明确区域内经济发展和城市建设的合理布局，在加快区域产业结构升级、实施搬迁改造中，应打破行政界线，从区域的整体来谋划，建立优势互补的产业布局、城市群落布局。同时在区域中，建立统一的区域环境标准体系，严格环境准入标准，加快实施专家参与的建立项目与规划环评协商工作机制。

　　以京津冀为例，据他了解，在最近几次大气污染应急响应过程中，区域内既有趋于一致性的重污染天气过程，也有在重污染天气发生时各地不尽一致的情况。因此加强沟通、加强区域的整体联动和协调非常重要。他建议要充分发挥京津冀周边地区大气污染防治协作小组的协调指导作用。建立区域联合执法合作和情况的通报机制，集中整治违法排污企业，共同协调处理跨区域的污染问题；建立联防联控评估考核机制，组织开展对区域大气污染防治重点项目情况和城市空气质量改善情况的评估考核；集中区域各省市在舆论宣传、环境监测、气象预报等方面的资源优势，构建区域联动的应急响应体系。

　　中国环境科学研究院副院长柴发合也指出，在目前联防联控部际机制、区域机制已经建立的情况下，应将信息共享、统一规划、统一标准、统一监管和联合应急这几个方面落在实处。他建议，可以借鉴美国做法，在对重点源的监管上，突破区域界限，建立一个比较中立的机构专门管理这些污染源。以排污许可证的形式管理固定源，以标准的形式管理移动源，以地方政府为主的形式管理低矮排放面源，真正把区域污染防治落到实处。

　　中国工程院院士、北京大学环境科学与工程学院教授唐孝炎认为，现在联防联控方面存在的一个问题是没有一个权力机构去规定在重污染天气出现时各地应该如何作为。他建议，对联防联控机构应给予一定法律地位，让他们有权说话，在科学治理基础上对各地治理提出要求。

　　同时，国家发改委可持续能源研究所研究员姜克隽也提醒，在强调区域联防联控的同时，首先要从自己做好，“把本城市的治理做到极致”。

　　修法破除“违法成本低、守法成本高”

　　座谈会上，翟青在向委员和专家汇报近期大气污染治理现状时指出，目前个别地方还存在认识不到位、措施不配套的现象。据他透露，在近期的几次专项执法检查中，环保部发现一些地区虽然有实施方案、应急预案，但并没有切实落实。一些地方政府还存在把经济发展与环境保护割裂开来，在减排工作中不作为、假作为的现象；同时，环境监管能力不足。由于环境监察机构缺乏足够的执法权，导致企业阻碍、抗拒执法现象屡见不鲜；部分工业企业仍存在超标排放、治污设施运行不正常等环境违法问题。

　　针对这些问题，委员、学者一致认为应理顺现在大气环境管理体系，明确各级政府的责任，通过法律修订、完善考核制度等措施切实解决“违法成本低、守法成本高”的问题。

　　据吴晓青介绍，目前的大气污染防治法是上世纪80年代制定的，很多措施已不适应现实需要。现在亟须加快大气污染防治的相关法律法规、标准的修订，通过修法用最严格的法律制度打击违法排污行为，尽快地解决违法成本低、守法成本高等一系列法律不足的问题；同时，不断加严环境标准，尤其是针对重污染行业制定最严格的污染排放标准。

　　国家发改委环资司副司长王善成也指出，虽然环保的相关法律很多，但有些法律还是缺乏针对性。例如，在机动车污染防治中，淘汰黄标车是重中之重。但这项工作涉及发改委、工信部、交通管理、公安等多个部门，由于在法律层面尚没有明确的上位法支撑，责任并不明确，致使工作开展较为艰难。因此，法律的完善和修订需提上议事日程。

　　科学治理，细节不能忽视

　　在讨论中，与会代表一致认为，尽管之前大量的成果对我们当前大气污染防治政策的制定提供了科技支撑，但目前存在的一个重要问题是，仍有很多科学问题尚未研究清楚，不能完全满足管理工作的需要。

　　王善成指出，虽然目前已经对PM2.5的来源有了总体共识，但是就某一个地区或者某一个城市PM2.5的形成机理尚未完全清楚，从而影响了政策的可操作性和有效性。

　　唐孝炎对此深有同感。近日，他去上海调研发现，风景秀丽、环境宜人的淀山湖附近PM2.5数据却持续偏高，甚至总是超过全市其他9个监测点。“那么大一片水面，非常漂亮的风景区，也没有什么大工业，为什么PM2.5总是居高不下？”唐孝炎分析，可能是因为从各地聚集于此的船只造成的。“这些小船多是用工业生产用过的废柴油做燃料，污染性大。但这可能只是一种原因，还有其他污染源，否则不能成为困扰当地的长期难题。”

　　唐孝炎指出，事实上每个地区、城市之间PM2.5产生的源头不见得相同。做好源解析，了解污染源细节非常必要。例如除了外地输送来的污染源，在净风条件下，本地源起主要作用。如果只注意了工业等重点源的治理，忽略了民用散煤燃烧等低矮面源的治理，往往也起不到应有的效果。他建议，未来应加强对雾霾源的解析工作指导，推动帮助有关方面找准摸清雾霾的成因，因地制宜，对症下药，更好地提高大气污染防治的针对性。

　　同时，在治理大气污染过程中，据国家能源局大气办副主任李英华了解，虽然很多地方工作积极性很高，但存在无序、片面治理的现象。“有些地方把所有治理措施都压在天然气上，刚刚完成脱硫脱硝治理的电厂，立刻要求改成天然气，这些都不是很科学。”对此，吴晓青建议，在治理过程中一定要尊重科学，按科学规律治污，切忌盲目冲动，提不科学的、脱离实际的口号。

　　全民动员，用需求倒逼治理

　　在座谈会上，与会代表还指出，在这场人人都不能独善其身的战役中，全民动员必不可少。

　　全国政协委员、住房和城乡建设部副部长仇保兴指出，目前对企业、政府的要求很多都是从生产侧进行对PM2.5排放的管制；但在市场经济条件下，消费侧、需求侧应该占据主导地位。因此通过全民动员，通过绿色需求持久、根本地影响生产侧才是解决问题的关键。“选择什么样的交通工具、什么样的住房、消费是否应该低碳、鞭炮要不要放？每个人的选择都影响着自己的未来。如果自己选择错误，仅仅要求国家治理，其实是反其道而行之。”

　　此外，仇保兴也提醒，不能忽视高层的引导作用。“中国文化讲究‘创新从下而上，风尚从上而下’。在呼吁全民提高意识的同时，政府的引导也至关重要。”

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　　“大气十条”

　　发布以来的工作进展

　　在座谈会上，环保部副部长翟青介绍了“大气十条”发布以来环保工作的相关进展。

　　截至目前，环保部已与31个省区市人民政府签署了《大气污染防治目标责任书》，将“大气十条”确定的目标和任务具体分解落实到各省。同时，各省均已提出了具体的实施方案，明确了各自的时间表和路线图。

　　为推进各项任务的落实，国务院确定了首批22项配套政策，涉及能源结构调整、环境经济政策和落实责任等三个方面。截止到目前，已经出台了调整可再生能源电价与环保电价、油品质量升级价格、电解铝行业阶梯电价、天然气阶梯电价等多项配套政策措施，其他各项措施也将在今年上半年陆续出台。

　　在推进区域协作机制方面，建立了京津冀及周边地区协作机制和长三角区域大气污染防治的协作机制。由环保部牵头建立了全国大气污染防治部级协调机制，空气重污染一级联动工作和区域质量预测、预报中心建设等方面已经在发挥作用。

　　同时，完善了监测预警应急体系。圆满完成空气质量第二阶段监测任务。从2014年1月1日起，已有161个地级以上城市具备了按照新的空气质量标准来发布实时数据的能力；根据与气象局联合发布的《京津冀及周边地区重污染天气监测预警工作方案》，明确以重污染天气监测预警为重点，建立两部门联合会商、联合应对和联合发布信息的“三个联合”工作机制。目前，重点区域11个省（市、区）均制定了重污染天气应急预案，根据不同预警等级采取限产、限排等应急措施，有效降低重污染天气影响。

　　此外，加强了大气环境执法监管。从2013年10月开始，环保部每月开展一次大气污染专项督查，尤其是对京津冀及周边地区的重点城市。并且每个月召开一次新闻通气会，将检查结果向社会公开。在今年2月份大气污染专项检查中，首先使用了无人机进行航拍，更大尺度、更大范围对排污违规的情况进行巡查。在这个基础上，还采取联合执法、交叉执法、区域执法，组织12个督查组，赴京津冀及周边等重点城市进行专项督查。另外环保部还与公安部联合印发了《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》，就行政执法和刑事执法建立协调机制。在这个过程中，河北省组建了全国第一支环境安全保卫总队；山东省淄博市政法委制定出台了政法机关支持环保工作的10条意见，这也是从政法系统配合支持环保加强执法监管的第一份文件，执法的力度不断加强。

　　在推进重点行业综合整治方面，以京津冀区域为重点，加大京津冀及周边地区控制煤炭使用、优化产业结构的工作力度。