抓住全面推进依法治国的中心环节

　　——全国政协“依法行政，推进法治政府建设”专题座谈会综述

　　“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”、“规范行政程序，特别是重大决策程序，健全行政权力制约和监督机制”、“完善行政诉讼制度，落实十八届三中全会关于司法体制改革的精神”、“发挥人民政协的优势，支持政府决策科学化、民主化和程序化建设”……9日下午，在全国政协召开的“依法行政，推进法治政府建设”专题座谈会上，政协委员、有关部门负责同志和专家围绕这一主题，纷纷亮出观点，贡献智慧，为推进法治政府建设建言献策。

　　“把权力关进制度的笼子里”

　　法治，就是程序之治。“实体法规定做什么，程序法规定怎么做。我们常常关心实体目标，不关心达到目标的程序。”中国行政法学研究会名誉会长应松年开门见山，实体是重要的，但程序是实体的保障，所以应加速制定行政程序法。他说，1990年《行政诉讼法》把“符合法定程序”作为行政行为合法的三大要件之一，此后我国即开始研究行政程序立法。应该说，我国制定行政程序法的条件已经成熟，在当前加快法治政府的进程中，行政程序法作为行政法律体系的基本法，应该列为当前立法重点。

　　决策权作为国家公权力最重要的表现形式之一，如何科学合理界定？如何健全完善程序和机制？在《行政程序法》尚未出台的情况下，加紧制定国务院《重大决策程序条例》也许是一个不错的选择。中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德就是这一建议的提出者。他认为，决策法治化是把权力关进制度笼子里的关键之举，是法治政府建设的重要内容，是防止社会矛盾、维护社会稳定的治本之策。而当前，包括行政决策在内的各类重大决策处于无法可依的状态。由此观之，他建议加紧制定国务院《重大决策程序条例》，重点界定重大决策的范围，明确各级党委、政府的决策权限，规范决策的具体程序，建立科学、民主、公开的决策程序，建立决策评估反馈和违法错误决策的责任追究制度。

　　人民政协的职能是政治协商、民主监督和参政议政，在政府决策科学化、民主化、程序化方面可以有哪些作为呢？全国政协委员李晓东提出了他的观点。他认为，在决策科学化方面，要发挥政协人才荟萃和界别众多的优势，科学规划重点领域、主要课题，并加以持续推进，以高质量的提案发挥政府决策前和决策中的建言献策作用。在决策民主化方面，要发挥政协联系广泛的优势，客观和准确的反映社会问题，真正把社会底层的期盼、社会公众的声音及时传递到决策规划和决策论证的过程中。在决策程序化方面，要建立政府与政协的行政协商制度。

　　“让权力在阳光下运行”

　　建设法治中国，首在构建法治政府；推进依法行政，首在规制行政权力。如何有效地制约和监督行政权力，既是法治政府建设的关键问题，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的核心内容之一。

　　“一方面，基于行政行为高效性的要求，应当赋予行政权力一定的自由裁量空间；另一方面，基于行政权力的扩张性特征，如果制约和监督不足，必然会侵害私权利，从而受到公众的反对。因此，对行政权力的制约和监督，既要不断加强，又要注意方式方法，掌握好度。”中国法学会研究部主任李仕春提出要做到“两个注重”和“两个防止”，即：完善立法机制，注重从源头加强对行政权力的规范和限制。注重提高行政人员违法成本，形成真正意义上的倒逼机制；防止把行政权力分得过细，导致权力的碎片化。

　　“规范权力行使必须坚持法治思维，在法治的轨道上进行。”全国政协委员甄贞提出要权力法定，要引入司法审查，要明确“法无禁止即自由”的负面清单制度，同时要严肃追究行政责任。全国政协委员孙太利也认为，行政问责追究主要采取引咎辞职、撤职和免职等方式，这样的处理结果对官员的问责力度偏小，未与其他法律制度实现有机衔接。为此，他建议，应该建立健全科学的行政问责机制。

　　目前对行政执法的监督，包括人大监督、司法监督、行政权内部监督和社会监督。全国政协委员郑锦春认为，这些都存在不可避免的局限性，难以发挥全面监督和有效制衡的作用。为此，他建议，加强行政执法检察监督工作。检察权的法定性、强制性和专业性特征可以和人大监督互补，也能克服社会监督和行政权内部监督的局限性。

　　好的立法，还要有好的执法，才可彰显法律正义公平。北京市政协委员皮剑龙建议整合执法主体，着力解决权责交叉、多头执法问题。同时要严格执法人员资格认定，避免“临时工执法”事件屡屡发生。对于执法人员素质问题，北京市政协委员陈易新则建议，要明程序、刚制度、强考核，在执法实践中提高素质，并敞开出口，淘汰不进取者。

　　(人民政协报 2014-06-11期01版 )