预算法四审稿8月底上会 专家称通过可能很大

　　预算法四审稿将于8月底上会，不再征询社会意见，《第一财经日报》记者采访的多位专家表示，四审稿通过并直接表决的可能性很大。

　　法律界人士对本报记者称，如果不是争议很大，一般立法二审、三审即可通过，《环保法》是四审通过的，预算法四审通过的概率很大。

　　十年修订

　　本报记者了解到，“预算法修正案”或将在八月底的十二届全国人大常委会第十次会议上进行“四审”，并将同时提交全国人大常委会进行表决。

　　接受本报记者采访的多位专家表示，四审稿会在三审稿的基础上进一步完善，但实质性的改动不会太大。

　　至此，跨越三届人大任期、长达10年的预算法修订终将接近尾声。

　　2013年11月15日，十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出明确要求：“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。”这对各级人大及其常委会的预算决算审查监督提出新的更高要求。

　　今年6月30日，中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，进一步从政策上明确了预算管理体制的方向。

　　本报记者对照二审稿和三审稿发现，三审稿在立法宗旨、全口径预算、预算的公开透明、地方债等方面都有改变。

　　中国政法大学财税金融法研究所教授施正文告诉《第一财经日报》记者，三审稿之所以能有如此大的变化，在此期间召开的十八届三中全会有重要的推动作用。在深化改革的大背景之下，预算法修订得以提速，为财税体制改革提供法律依据。他预测，十二届全国人大常委会第十次会议上，预算法四审通过并直接提交全国人大常委会表决的可能性很大。

　　明确立法宗旨

　　推动十年之久的新预算法和现行法相比，究竟发生了哪些变化，还存在哪些期许？

　　本报记者采访的多位专家认为，三审稿实质性的变化主要体现在立法宗旨、全口径预算和国库单一账户等方面。

　　三审稿第一条明确了预算法的立法宗旨：为了规范政府收支行为，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度。现行法的表述则是：为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君对本报记者说，立法宗旨的改变，让大家意识到预算法是一个法律的定位，是为了约束和规范政府的收支行为。但政府能否花好纳税人的钱，还需要依靠更加具体的约束。

　　全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院教授蒋洪也认为，谁来规范政府行为，如何规范，在三审稿中没有阐明。他对四审稿提出的建议是，应当阐明预算过程中人民、人民的代表机构以及政府三者之间的权责关系。

　　全口径预算

　　建立全口径预算管理制度是预算公开透明的重要前提，财税法学界为此奔走呼吁多年，也是此次预算法修订的重点。

　　全口径是针对过去立法机关只能审查公共财政预算而言，提出将政府全部收支纳入预算。

　　在三审稿中，明确将预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，并规定“政府的所有收入和支出都应当纳入预算”，预算编制从“一般编制到款”细化到“项”。

　　在王雍君看来，这算得上预算法三审稿中一项实质性的改变，对预算的公开透明有了更明确的要求。

　　但也有专家坦言，这些原则性的条款具体如何落实，至少从三审稿中还没有更为明晰的要求。有媒体报道称，财政部正在编制《预算法实施条例》，或将于年底推出。

　　施正文对本报记者说，这是因为我国预算法只对原则性的问题进行约束，具体的规范性和可操作性需要配套的实施条例来完善，比如，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算具体如何编制等问题。

　　央行[微博]经理、代理之争

　　此外，中央国库业务最终是延续现行的中国人民银行[微博]经理制，还是“央行代理”，仍是争议的焦点。

　　本报记者采访的专家认为，改回“央行经理”的可能性比较大，但不管谁来管这笔钱，如何预防其中的腐败才是关键。

　　按照现行法第四十八条，县级以上各级预算必须设立国库；具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。中央国库业务由中国人民银行[微博]经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。

　　在二审稿中，删掉了“中国国库业务由中国人民银行[微博]经理”，并将现行的“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督”改为了“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”，还补充了“国库管理的具体办法由国务院规定”。

　　这次改动被财税专家解读为，中国人民银行对国库管理权限的减弱，而财政系统权限得到加强。

　　“三审稿和二审稿没有原则性变化。”蒋洪在此前接受《第一财经日报》记者采访时表示，“二审稿就已经划掉了国库经理，实际上是默认了代理，只是说法上巧妙了。总的概括起来，让财政部管现金方面的权力更加大一些。”

　　这体现了央行和财政部在国库的管理和监督权力上的博弈。

　　有一部分财税研究专家认为，现行的央行经理制下，财政资金拨付过程中，需要走央行审批程序，减缓财政资金下达速度。而世界上大多数国家并不采取经理制，建议推行央行代理制。也就是说，财政部是代政府管理财政资金，在这个过程中，需要银行服务，央行则负责提供这种服务。

　　但另一种观点则认为，还是应当延续现行的央行经理制。王雍君就建议继续坚持央行对国库的经理。央行和财政部是平行的关系，相互分工，能够对财政部起到制约作用。

　　“制度上来说，每个人都有谋求自身好处的行为动机，职能切割是为了相互制约，从这个意义上来说，我会赞成央行经理。”蒋洪此前对本报记者说。

　　施正文则对本报记者表示，“经理”和“代理”过分强调字面的变动意义不大，关键在于要明确国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对县级以上各级政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。强调两个“直达”，即资金缴存直达国库单一账户；资金拨付从国库单一账户直达供应商账户。

　　施正文还建议，对专项资金要有更明确的法律要求，三审稿中规定专项资金须由国务院批准，建议改为“全国人大常委会批准”。