站在执法一线的警察是法治的前哨,通过每一起或大或小的执法案件,代表着法治在“街头巷尾”的形象

就在第三个“国家宪法日”前夕,公安部发布了《中华人民共和国人民警察法》(修订草案稿),征求社会公众意见。相较仅有52条的现行警察法,草案内容大幅增加,达109条。制定于1995年的警察法,在2012年已经修订过一次。时隔4年又提出大修,足见党的十八大以来全面依法治国背景下,依法治警、从严治警在制度建设上步入快车道。

执法是法治的重要环节,警察执法效果如何,直接影响人民群众心目中的法治形象。习近平总书记提出,要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。这是司法改革的应有之义。今年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化公安执法规范化建设的意见》,文件提出,努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。

如果说司法是法治的殿堂,是在肃穆的法庭上以冷静和理性寻求公平正义,那么站在执法一线的警察则是法治的前哨,通过每一起或大或小的执法案件,代表着法治在“街头巷尾”的形象。相对于居殿堂之高的司法,人民群众对公安执法的感受更深,因为“街头巷尾”才是他们最常与法律相遇的地方。一些人可能从未进过法院,但或多或少都与警察打过交道。所以,警察执法所体现出的“街头法治”形象,实际上更容易影响人民群众对法治的感知。

正因为警察执法在法治建设中的重要性,此次的警察法草案稿更加强调规范和监督警察的行为,用了1/4篇幅规定了警察在履行职责中的规范。需要看到,近年来,在“警察踩头发事件”等案例中,少数警察因执法不规范引发公众质疑,乃至引发舆论漩涡,给法治形象造成了伤害。草案稿将规范和监督警察职责作为立法宗旨,可以说切中肯綮。执法规范化就是执法的自我约束。这并不意味着削弱执法力量,相反,就像只有最自律的军队才具有最强的战斗力一样,只有执法最规范、最自律的执法队伍,才能提升权威和公信力。具有权威和公信的执法力量,执法时往往事半功倍。

警察自律解决的不止是“乱作为”、滥用权力的问题,也包括如何防止警察不作为的问题。执法自律不是“畏缩执法”,冷静执法更不是“冷眼旁观”,警察“不作为”,和“乱作为”一样会损害自身公信力。因此,草案稿将现行法律第二章和第三章分别规定的“职权”“义务和纪律”合并为一章,统一规定为“职责与权力”。这种调整体现了警察权力和职责之间不可割裂的关系。对于警察来说,权力与职责是一体的。积极行使权力,履行法定职责,就是警察的内在职责。如果只将执法权理解为专断权力,则可能导致任意执法;如果只将执法权理解为义务负担,则可能懈怠执法。权力与职责相统一的警察执法形象,应该是不卑不亢、合理合法、积极规范地处置每一起案件。

世界上其他国家和地区的法治发展经验揭示,规范警察权力,树立“街头法治”形象,是构建法治大厦关键而艰难的一步。在“国家宪法日”到来之际,我们既要重视一部部里程碑式的立法、一件件突破性的司法案件,借此搭建起中国法治大厦的框架,同时也不可忽视“街头巷尾”的法治“踏脚石”。公正严明的警察执法,是通往法治中国的“关键一公里”。

(作者为华南理工大学法学院教授) 

《 人民日报 》( 2016年12月05日 05 版)