按照中央的部署,我们党要在中国共产党成立100周年时,建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。党内法规体系的构建与完善,其首要问题就是明晰其框架结构。有了明确的框架结构,各种党内法规才能各安其位、各司其职。当前,党内法规体系的框架已经基本形成,呈现出效力位阶、调整领域和功能作用上的三维结构。

效力位阶之维

一套科学的规则体系,为了维持体系的内在统一,其各项规则均有效力高低之分,这就构成了效力位阶。下位阶的规则必须服从上位阶的规则,所有的规则必须服从最高位阶的规则。以我国国家法的法律体系为例,其法律位阶十分鲜明,从宪法到规章,由上至下,其效力层层递减。对于党内法规体系而言,在效力位阶的维度上同样具有层层递减的结构,可分为四级:党章,除党章外的中央党内法规,中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规,省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。

首先,位于党内法规体系效力位阶第一层级的是党章。党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定,是整个党内法规体系中的“根本法”,具有最高的效力,其他任何党内法规都不能与其相抵触。其次,位于党内法规体系效力位阶第二层级的是除党章外的中央党内法规。所谓中央党内法规,只能由党的中央组织制定,也就是只能由党的全国代表大会、党的全国代表会议、党的中央委员会,由党的中央委员会全体会议选举产生的中央政治局、中央政治局常务委员会以及由中央委员会决定产生的中央军事委员会等主体制定的党内法规。当前,这些党内法规主要是3部准则、20多部条例,以及若干规则、规定、办法、细则。再次,位于党内法规体系效力位阶第三层级的是中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规。这些党内法规,只能以规则、规定、办法、细则命名,而不能以准则、条例命名,比如《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。最后,位于党内法规体系效力位阶第四层级的是省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。这些党内法规,同样也只能以规则、规定、办法、细则命名,而不能以准则、条例命名,比如中共北京市委印发的《中共北京市委贯彻〈中国共产党巡视工作条例〉的实施办法》。

调整领域之维

如果说党内法规体系的效力位阶之维,是从纵向的视角考察党内法规的上下设置,那么党内法规体系的调整领域之维,则是从横向的视角考察党内法规的左右分布。所谓规则的调整领域,是规则所调整和规范的社会关系。以我国国家法的法律体系为例,根据调整的社会关系的不同,可以横向分为若干法律部门。对于党内法规体系而言,同样存在着在调整领域维度上的横向结构,可以分为六个部分:综合性的党内法规、思想政治方面的党内法规、组织人事方面的党内法规、作风方面的党内法规、反腐倡廉方面的党内法规、民主集中制建设方面的党内法规。

其一,综合性的党内法规,调整和规范的对象是对全党范围内的重大的综合性问题。例如,历次修订的党章就是典型的综合性党内法规。其二,思想政治方面的党内法规,调整和规范的对象是党内思想政治方面的问题,对党的思想建设有很大关联,比如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》。其三,组织人事方面的党内法规,调整和规范的对象是党内组织建设和干部人事方面的问题,与党的组织建设有很大关联。一方面是组织建设方面的党内法规,比如《中国共产党地方委员会工作条例》;另一方面是干部人事方面的党内法规,比如《党政领导干部选拔任用工作条例》。其四,作风方面的党内法规,调整和规范的对象是党员的干群关系、生活作风等方面的问题,与党的作风建设有很大关联,比如中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。其五,反腐倡廉方面的党内法规,调整和规范的对象是党组织和党员的廉政情况,与党的反腐倡廉建设有很大关联,比如《党政机关国内公务接待管理规定》等。其六,民主集中制建设方面的党内法规,规范和调整的对象是党组织和党员的党内民主权利问题,比如《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》等。

功能作用之维

如果说效力位阶之维、调整领域之维分别展现了党内法规体系的纵向结构和横向结构,那么功能作用之维则展现了发挥差异化规则功能的结构特点。功能作用,是润滑、催化、实现前述效力位阶和调整领域的关键。只有功能作用发挥顺畅,党内法规体系才能摆脱纵横的平面化,趋向更加科学的立体化。总的看来,功能作用之维上的党内法规体系由四部分组成:统领整个党内法规体系的根本性规则及其相关规则,规定党的组织机构设置、运行等主体性规则,规范党员或党组织的行为性规则,规定责任追究、监督救济的保障性规则。

第一,统领整个党内法规体系的根本性规则及其相关规则。前者,即党章,是党内法规体系中最重要的基础性法规。所有其他党内法规的立、改、废、释,都必须以党章为根本依据。而根本性规则的相关规则,主要是与党章相配套,具有保障党章实施和全党运转的功能。这种党内法规数量不多,比如《中国共产党党内法规制定条例》。第二,规定党的组织机构设置、运行等的主体性规则。其功能是规定党的组织机构设置、运行等,具体涉及党的机关内部管理服务保障工作,如请示报告、安全保密、督查、信息流转等。这类党内法规在整个党内法规体系中数量同样不多,比如《机关档案工作条例》《党政机关公文处理工作条例》。第三,规范党员或党组织的行为性规则。此类规则,划定了详细的行为清单,承担了引导党员或党组织的核心功能。其在党内法规体系中数量最多。前述思想政治、组织人事、作风、反腐倡廉、民主集中制建设等方面的党内法规等基本都属此类。第四,规定责任追究、监督救济的保障性规则。此类规则,在党内法规体系中功能独特,意在规定党员或党组织在违反党内法规时的相应纪律处分、提供党员或党组织权利被侵犯后的救济等,具有“兜底性”的保障功能。这些党内法规数量也不是很多,比如《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等。

(作者单位:中共中央党校)