领导干部身份独特、地位重要、作用突出、影响重大，在走向法治化的当代中国，肩负着特殊的法治使命。”我们党的重要领导人、著名法学家董必武对此问题有过十分精辟的阐述。他说，“法律和法令是一种庄严慎重的东西。”“要使群众守法，首先就要求国家机关工作人员，特别是领导者以身作则。国家机关工作人员必须对法律、法令有充分的理解，才能正确地执行和模范地遵守法律。”

要使全体人民成为社会主义法治的忠实崇尚者，领导干部们就必须成为全社会尊法的模范。

尊崇法治

尊崇法治是法治的本质要求，是坚持法律至上的要求，也是对社会公众的普遍要求，尤其是对公权力，在根本上是对领导干部的首要要求。尊崇法治是一种对待的心理状态，必须从领导干部做起。

1. 法治的含义本身就包含着对法治的尊崇要求。法治的含义十分丰富，理解也多种多样。从一般的意义上讲，法治是指国家或社会依法而治的体制机制，以及社会普遍的坚持法律至上的思维模式、行为方式、秩序状态等。具体说来，法治首先是指一个国家或者社会在法律至上原则下，依法进行治国理政的体制机制；其次是指国家公权力依法运行的基本方式；再次是指社会成员依法作出社会行为以及处理相互关系的思维模式、行为方式和秩序状态等。法治的含义就是要法律至上，法律要至上就必须有相关主体发自内心的尊崇。

2. 法治的关键是对公权力的约束。

从法治的定义可以看到，法治的核心问题或者关键问题是法律与公权力之间的关系问题。治国理政总是凭借公权力进行的，公权力的运行状况直接决定于其行使者运用的情形。公权力的行使者，在今天就是国家机关或者准国家机关的公务人员。这些公务人员中的领导者就是我们今天所称的领导干部。对于公权力的约束，可以具体化为对公务人员及其领导干部行使公权力行为的约束。当然，法治并不仅仅限于对于公权力的约束，如果这样认识也就显得十分狭隘。法治还要求一般社会成员将依法办事作为思维模式、行为方式，甚至法治还应该是一种社会生活习惯、社会秩序状态等。但就一般社会成员的行为来讲，一是，其行为会受公权力法治化程度的制约和影响。二是其相互之间一旦发生矛盾纠纷，也还需要借助公权力运用法律来加以解决。三是社会公众本身还可能与公权力之间发生矛盾，这就要求公权力自觉接受法律约束，依法对待和处理其与社会公众之间的关系。因此，一个国家或者社会，有无法治的最根本的判断标志，就是看公权力是否受到法律的约束。如果受到法律的约束，我们就说是法治，反之则是人治。法律能否约束公权力以及约束的状况，就成为判断法治有无与存废的标志。

3. 领导干部与权力、法治的关系。

公权力都是为各级各类国家公务人员所掌握的，由于公务人员都是在一定组织体系之中的，因此可以说，其最终都是由领导干部所掌握的。领导干部是各种公权力的最终决定者和行使者。领导干部与公权力之间的结构关系、公权力与法律之间的结构关系决定了领导干部与法治之间的关系。法治对公权力的约束最终必然落实到对于领导干部宏观决策和具体行为的约束上。领导干部能否尊崇法治就成为法治能否建立和维持的关键。

要全面推进依法治国，领导干部就必须成为尊崇法治的模范。

敬畏法律

敬畏法律是法治国家、法治政府、法治社会的要求，是依法治国、依法执政、依法行政的现实需要。与一般社会成员相比较，领导干部更要特别地敬畏法律。为什么领导干部更要敬畏法律？着眼领导干部，就可得出许多极为重要的结论。因为：

1. 忠诚法律就是忠诚国家和人民。公务人员尤其是领导干部是由人民为治理国家或者社会而选任的，他们是必须忠诚于人民和国家的特殊社会成员。必须忠诚国家忠诚于人民，这是对各级各类领导干部的政治要求。只要这一点是坚定不移的，那么领导干部就必须敬畏法治。因为法律是国家意志和人民意志的体现。国家意志的表现形式是多种多样的。在国际上，有国家发布的外交声明、照会、签订的国际条约等；在国内还有法律、国家政策、国家发展规划等。其中唯有法律这种国家意志具有最大的稳定性和最高的权威性。法律是国家意志中最有权威的，它直接伴随着国家的强制力保障。谁违反了法律谁就应当承担法律上的责任。法律的直接意志主体是国家，根本的意志主体是人民。人民是一切权力的终极来源，没有人民，没有人民的授权，就没有公权力。所有的公权力行使者都应当是由人民选任并以法律授权的。在人民民主、人民当家作主的国家，法律是国家意志更是人民意志。在一个领导干部的心目中，如果国家是神圣的，人民是神圣的，就必须敬畏作为国家意志和人民意志的法律。只要其心理和行动上对法律是敬畏的，就必然是忠于国家忠于人民的。

2. 法律以国家强制力为后盾。法律直接伴随着国家强制力，这是法律必须被敬畏的又一重要原因。国家强制力包含着警察、法庭、监狱，乃至军队等。在一般的社会管理中，当然是前三者，至于军队的作用愈来愈局限于维护国家主权与安全、防止外来侵略。违反法律会招致国家的暴力强制，被作为违法犯罪加以惩罚。这是法律与政策、纪律、道德之间的重要差异。法律的国家强制性，是法律的基本特征，也是它与其他社会规范的重要区别。除了法律之外，道德、政策、纪律都不具有国家强制力保证实施的性质。正因为法律具有其他社会规范所不具有的国家强制性，它的暴力特征就成为显著标志，也是其令人敬畏的外在原因。对于法律的决定，对于人们来说具有不能不服从的强制性质，只能遵守而不能违反。

3. 法律具有最严厉的惩罚措施。违反任何社会规范都会承担相应的责任。违反道德，可能受到舆论的谴责和良知的自责；违反政策，可能受到某种政治的处罚；违反习惯也可能会受到来自传统力量的惩罚。唯有违反法律却会受到来自国家的处罚。这些处罚有民事的、行政的，更有刑事的。在民事法律上，有停止侵害，排除妨碍，消除危险，返还财产，恢复原状，修理、重作、更换，赔偿损失，支付违约金，消除影响、恢复名誉，赔礼道歉等责任方式。在行政法律上则有精神罚、财产罚和身份罚的区分，对不同的主体来说，法律规定了不同的责任。就行政主体来说，承担行政责任的具体方式有通报批评；赔礼道歉，承认错误；恢复名誉，消除影响；返还权益；恢复原状；停止违法行为；履行职务；撤销违法的行政行为；纠正不适当的行政行为；行政赔偿等。对于公务员来说，承担行政责任的具体方式则有通报批评；承担赔偿损失的责任、接受行政处分等。至于行政相对人，其承担行政责任的具体方式有承认错误，赔礼道歉；接受行政处罚；履行法定义务；恢复原状，返还财产；赔偿损失等。在刑事法律上，惩罚更为严厉。我国目前的刑事处罚包括主刑与附加刑。主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑五种，附加刑包括罚金、剥夺政治权利等。由于法律惩罚方式的严厉性，因此也就必然地具有必须敬畏的性质。

作为领导干部必须敬畏法律以做法治之榜样。

【作者系中共中央党校政法部常务副主任、教授，中国法学会董必武法学思想（中国特色社会主义法治理论）研究会副会长。】