自1937年颁布第一部关于公共住房的法案开始,公共住房成为美国政府解决城市低收入家庭住房问题的主要手段。不过,大规模公共住房建设也带来了贫困集中、种族隔离、住房闲置率高、环境衰败、毒品暴力泛滥等一系列社会问题。这些城市分化和隔离问题,有反过来促成了混居思想的提出。上世纪70年代开始,混合居住政策作为应对居住隔离问题的有效策略陆续实施开来,迄今仍然代表着美国住房政策的发展方向。

美国公共住房的主要居民是因无支付能力而享受政府补助的低收入者。由于财政的压力,项目的运作通常在不同程度上有赖于市场的配置机制。在此背景下,政府的公共住宅基本上位于开发成本较低的地段,即原有的低收入阶层较为集中的区域,或者各种公共服务设施和基础设施水平较为低下、可达性偏差的地区。

同时,伴随郊区化和内城衰落,美国内城的贫困特点日益显现。这也使得公屋居民远离就业岗位,就业机会进一步减少。某种程度上,公共住房就像一个“过滤器”,将弱势群体大规模集中于一地。另外,大规模的公共住房建设又给政府带来了沉重的财政负担。

种种问题的出现和蔓延,令美国联邦政府开始反思原有住房政策,并开始作出一系列调整。1974年,住房与社区开发法案的通过,标志着美国联邦政府大规模兴建公共住房计划暂告一段落。美国的公共住房政策开始向住房需求者提供补贴进行战略性调整,即由所谓“砖头补贴”转向“人头补贴”。进入上世纪90年代,美国通过专门的政策,把穷人为主的邻里重新设计发展为混合收入房屋,并提供住房优惠券使得低收入家庭能够在私人住房市场上租到住房。这个政策被称为美国住房史上的第一个大规模公共住房更新政策。

进入21世纪,美国奥巴马政府进一步提出“选择性邻里计划”,旨在通过与交通、教育、司法、民政等部门或机构的合作,应对住房衰退、犯罪、缺乏教育前景和经济联系等挑战,避免让家庭和社区处于相互关联的严重困苦之中。除了将衰败的公共住房更新为高能效的混合收入住房外,“选择性邻里”计划还将居民和社区更新作为核心目标,显示了更加全面综合的政策取向。

美国的混居政策大致遵循两类逻辑:

一类发生在供给侧,即在非贫困地区发展小规模的公共住房,亦可称之为分散的公屋。这类做法还可进一步细分为贫困的空间分散和问题公屋重生两个导向,即以人为基础的战略和以地为基础的战略。一方面是将贫困家庭迁出非常简陋的邻里,另一方面是对简陋的邻里实施更新改善,鼓励中产阶级迁入以达到社会融合。

另一类发生在需求侧,即不直接提供公共住房,而是以住房券的形式给予低收入者住房补贴,鼓励其在非贫困邻里租房。比较而言,此类政策的实施,更有助于打破社会交往局限。

目前,我国各地的公共住房政策以建设专门针对中低收入阶层的经济适用房和公租房为主,采用住房补贴的相关措施尚不是主流。在今后的政策考量中,有必要创造条件实施从需求角度出发的相关政策。

此外,近年来在商品房项目中“配建”“插建”一定比例的保障性住房,已在多个省市成为现实。例如,上海规定新出让土地、用于开发建设商品住房的建设项目,均应按照不低于建设项目住房建筑总面积5%的比例配建经济适用房等保障性住房。在此基础上,还有必要关注居住融合之外的居民、社区的融合问题。要有进一步的策略跟进,以推动不同阶层的交往,进而真正实现以居住融合促成功能互补、利益互惠的社会融合与城市和谐发展。

(作者单位:华东师范大学经管学部)