行政区划是“飞地经济”的一大壁垒，相比省内的产业转移园区，跨省“飞地经济”合作更难。南都记者注意到，国家发改委等八部门昨日公布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》(简称《指导意见》)，要求各省份加大对“飞地经济”发展的支持力度。政府内部考核时，允许合作方协商分解GDP等经济指标。（南方都市报，6月5日）

“飞地经济”是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。“飞地经济”模式是优化我国产业转移、产业再布局、区域经济平衡发展等重要举措之一，对我国经济社会发展具有非凡的意义。

“有项目的地方没土地，有土地的地方没项目”，从表面上来，“飞地经济”是两个不同行政地区基于经济规律而作出的互利互惠之举，但背后牵涉到GDP、财税、就业等复杂的政治、经济利益，甚至说的更简单一点，直接关系到地区主官的“政绩”，这造成“飞地经济”行政壁垒的最根本原因。

笔者认为，地方政府是发展“飞地经济”的重要驱动力之一，尤其是破题“飞地经济”的行政壁垒，单靠至上而下的行政命令、区域行政协调等虽然也能起到一定的作用，但往往收效甚微，最有效率的还是以“利己心”来激活地方政府驱动力，此次《指导意见》中“允许合作方分解GDP等经济指标”迈出了激励地方政府内在积极性的关键一步。

“飞地经济”是一种基于经济利益的区域经济合作模式，区域经济合作自然离不开政府及其执行者官员，经济利益往往需要从构成社会最基本的物质利益的角度去看待、理解人的本质。在经济利益方面，人（政府也是虚拟化的“人”）虽然有多种属性，比如也有“道德需求”，但最基本、最重要的，同时也是最稳定的本性，还是“自利性”。“理性经济人”是经济学的基本假设前提，政府的经济行为也难以逃出“理性经济人”的角色。

公共选择理论进一步阐述了政府“理性经济人”角色的根源：政府本来是个无意识、无偏好的“稻草人”，公共行为和公共目标在很大程度上受到政治家和官员的动机支配。官员可以被看作是“理性经济人”，与市场经济中的消费者和厂商的行为目标并无差别，前者是政治利益和个人利益最大化，后者是效用和利润最大化。

因而，地方政府官员会基于利益最大化，对“飞地经济”来作出“理性”选择。在现行的制度性，政府官员工资等经济利益往往被“锁定”，最能影响地方政府官员决策的莫过于政府内部考核指标等“政治利益”，即GDP(地区生产总值)、工业总产值、固定资产投资额、进出口额、外商投资额等经济指标，“允许合作方协商划分”能确保了“飞地经济”合作双方的“政治利益最大化”。

不过，个体的官员“理性”行为，未必是社会“合意”的行为。以产业转移为例，东部沿海地区的产业向中西部地区产业转移一直是国家积极推动的重要经济政策之一，但在“一亩三分地”的思维下，我国区域之间的行政转移遭遇了较强的行政壁垒，中西部地区的产业承接甚至被视为“挖墙脚”，产业转移一直进展缓慢、不尽人意。

一些企业于是“自我转移”，“散乱”产业转移造成了“不合意”的社会结果：一是企业产业转移成本较高，无法形成产业聚集，降低了我国转移产业的竞争力，影响企业转移积极性。二是不利于集约化用地和环境升级（集中度高的工业地区有利于污水处理等）。三是部分企业甚至选择了向东南亚国家转移，实际上我国广阔的中西部地区仍具有很强的比较优势。

如何引导官员的“理性经济人”行为，转向社会“合意”的结果，政治经济学给出了思路：从社会制度来引导政府官员转变成“制度经济人”，“制度经济人”从社会制度约束的角度来理解人，认为“不同制度下的人的行为是不同的”。在这个角度上，《指导意见》从放宽制度约束上来激活地方政府发展“飞地经济”的驱动力。

李克强总理曾经指出，东部地区产业转移要遵循市场规律。“利己心”不仅是人类经济行为的推动力，也是市场经济的核心驱动力，以市场机制激发经济参与者的“利己心”就是最为有效的“遵循市场规律”。窃以为，只有从政策上和制度上承认包括各级政府官员在内的“经济人”本性，并制定出相应的激励机制和监控机制（如防止污染转移），才是促进“飞地经济”良性发展、优化产业转移的根本。经济指标的分解只是迈出可喜的第一步，财税等实质性利益分享也亟待明确、跟进。（作者系财政部中国财政科学研究院应用经济学博士后）