长期以来,我国的城市规划严格按照行政区划的范围编制。这一方式的优缺点都很明显:优点是便于操作,有明确的主导者和行动者;缺点是忽略甚至割裂了经济、社会、环境和文化的联系。这个缺点在大湾区城市群发展规划中如何克服?这个突破口可能就在都市圈规划。都市圈的“圈”不是由行政区划界定的,而应由经济、社会、环境和文化等联系决定。可以根据相关统计数据和计量模型的测算,确定都市圈规划的范围和内容,并由国务院组织编制都市圈发展规划,在此基础上编制大湾区城市群发展规划

湾区,是由一个海湾或相连若干个海湾、港湾、邻近岛屿共同组成的区域。湾区是全球区域创新中心的代名词,是新经济即战略性新兴产业和未来产业策源地、集聚地的代名词。全球经济总量的60%集中在入海口。当今世界发展条件最好的、竞争力最强的城市群,都集中在沿海湾区。东京湾区、纽约湾区、旧金山湾区是世界公认的三个大湾区。

日前,在国家主席习近平的见证下,《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》在香港签署。此前有报道称,粤港澳大湾区城市群发展规划初稿已基本形成。其实,除了沿深圳湾的湾区经济,我国还有沿杭州湾的湾区经济及沿渤海湾的湾区经济。从科技创新和新经济的角度看,深圳湾和杭州湾的湾区经济已初现端倪,应当进入深度规划和进一步发展的阶段。

有助于打破行政区划束缚

由湾区的地理构成可见,它们都是由少数中心城市(都市圈)、若干个其他城市和城镇组成的。都市圈与城市的区别在于,前者包括了中心城市及周边与之密切相关的若干城市和城镇,而非行政上的地域单位。现代交通体系的效率测算表明,一日通勤是确定都市圈范围的基准。由此,大湾区城市群发展规划是由分层、分级的多个规划组成的。这个“组成”,是指在区域内各种要素和产业集聚、辐射及融合基础上的再规划。其中,都市圈规划是核心。

长期以来,我国的城市规划严格按照行政区划的范围编制。这一方式的优缺点都很明显:优点是便于操作,有明确的主导者和行动者;缺点是忽略甚至割裂了经济、社会、环境和文化的联系。例如,深圳是粤港澳湾区的核心城市之一,周边的惠州、东莞等主要接受其产业转移和商务合作。就经济和社会联系而言,这些城市应当在深圳都市圈范围内。

这个缺点在大湾区城市群发展规划中如何克服?我们的研究表明,这个突破口可能就在都市圈规划。都市圈的“圈”不是由行政区划界定的,而应由经济、社会、环境和文化等联系决定。所以,可以根据相关统计数据和计量模型的测算,确定都市圈规划的范围和内容,并由国务院组织编制都市圈发展规划,在此基础上编制大湾区城市群发展规划。

如果上述规划引领能够得到有效实施,都市圈规划就会打破行政区划对经济社会发展的束缚,进而产生积极的作用,如减少土地低效开发、提升中心城市集聚高端要素的功能等。例如,在东京都市圈50公里半径内,基本上是连成片的。按照这个范围进行(土地)规划,将在很大程度上缓解土地供应和住房供应矛盾,并为高端要素集聚提供更大的空间。

本质上是市场化制度安排

在建立社会主义市场经济的背景下,区域规划和发展的协调机制只能建立在统一市场体系或市场一体化的基础上。党的十八届三中全会指出,建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。这里,统一市场体系的“统一”至少有三层涵义,即统一市场规则、统一市场准入、统一市场监管。由此,区域间公平开放的要素流动,产业转移和全方位合作,就能够顺畅地展开。进而,区域规划和发展的协调机制就有了可靠的支撑。

大湾区规划的协调机制,具体应考虑三个主要方面:一是以市场为主导,完善要素市场,充分明确市场的主体地位;形成多层次的资本市场、人才和劳动力市场、技术市场;通过市场供需调整土地价格,满足企业和产业发展的需求。二是打破行政壁垒和地方保护。壁垒下的市场竞争,必然以寻求地方行政区域边界内的利益最大化和成本最小化为目标,难免造成区域市场割裂。三是协调各城市在招商引资、市场准入、户籍制度、社会保障与就业等方面的政策法规,促进城市群内的广泛合作。

大湾区规划和发展的协调机制,本质上是一系列市场化的制度安排,核心是基于统一规则的市场准入和市场监管。在这方面,我们或可借鉴美国和日本的做法,筹划成立相关的政府组织或非政府组织,如日本的都市圈整备局、都市圈整备委员会和美国的纽约区域规划协会、纽约城市规划委员会等。它们是大湾区形成和发展的推动者。还可以比照国际常见的做法,通过建立若干论坛、峰会的组织机制,加强大湾区各城市在战略、信息和执行层面的沟通与协商。

规划应侧重区域而非产业

长期以来,我国各级政府制定的国民经济和社会发展规划(计划),多侧重于产业规划的内容。在区域发展方面,主要通过制定专项规划,体现国家的战略意图和实施构想。改革开放以来,从建立经济特区开始,到设立国家级新区,再到制定大湾区规划,以改革和创新的方式,调整并突破行政区划的管制,对于我国经济增长和发展产生了巨大的作用。

在经济社会动态发展的过程中,区域规划和发展具有两大作用:一方面,将不断调整原来的不合理设置;另一方面,也是更为重要的,就是将体制创新、制度创新的新元素,放到一个或若干个特定的空间,或先行先试,或重组融合,产生增量意义上的动力和价值。过往的实践证明,除了那些已经取得积极作用的区域发展规划外,有些区域发展规划可能因为条件不成熟等原因,作用不尽明显,但产生负面作用的案例还不多见。

与产业规划相比,区域规划的作用是相对正面的。究其原因在于,区域规划和发展的主导者、行动者,本来就是各级政府。产业规划则不是,其主导者和行动者是企业家、投资家和创业者。尤其是在新兴产业领域,大量的新技术、新模式的试错都是在上述主体的主导下进行的。而且,唯有在他们的主导下,激励机制和风险机制才是有效的。如果我们仍然沿用产业规划这一说法,那么它的内涵就要发生根本性变化。

总之,原有行政区划中存在的种种矛盾和问题、新经济发展的集聚和融合、社会经济持续发展的空间拓展等,都要求进一步强化区域规划的作用,并进行必要的调整和重组。在这个调整和重组中,我们有必要融入改革、创新的战略性思路和举措,以此打造具有国际竞争力的湾区经济。

(作者为上海交通大学安泰经济与管理学院教授)