十九大报告提出,要确保国家粮食安全,把中国人的饭碗牢牢端在自己手中,构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系,完善农业支持保护制度。而深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革对于确保粮食安全,保证农民持续增收具有重要意义。9月,笔者随全国政协调研组赴多地调研,发现各地的改革成效正在显现。

东三省和内蒙古自治区是此次玉米收储制度的改革区域。从减贫的角度讲,虽然东北四省(区)贫困发生率均低于全国平均水平;贫困人口比重仅占全国总量的5.5%;2016年农民人均可支配收入也大体相当或略低于全国平均水平,但家庭经营收入仍占主导地位,特别是大宗农产品仍是收入的主要来源,玉米收储制度改革实行“市场定价、价补分离”,对减贫的影响不可忽视。

2015年,国家调低玉米临时收储价格,由上一年的每斤1.12元下降到每斤1元。2016年,取消临时收储政策,由市场定价,农民出售玉米大多在每斤0.70元左右,玉米种植户的收入明显下降。同时,土地流转价格也相应下降。但改革以后,多元主体积极入市收购,玉米价格回归到合理水平,价格市场形成机制初步构建。据农业部提供的资料,去年调减籽粒玉米3000万亩左右,预计今年再调减2000多万亩,两年累计调减籽粒玉米5000万亩,有效缓解了国家的库存压力。

同时,由于国家出台了补贴政策,地方政府和农民积极进行结构调整,脱贫攻坚力度不断加大,两年间四省(区)农民年度可支配收入呈稳步增长态势。但调研中发现,由于结构调整需要一个过程,加上灾害影响,部分玉米优势产区2016年农民人均可支配收入仍未达到这次改革前的水平。

这项改革对不同区域、不同规模经营主体的影响是有差异的:玉米优势产区的减收幅度明显大于非优势产区;规模经营主体的减收幅度明显大于普通户;同时,玉米深加工企业效益提升,畜牧养殖企业成本下降,但对农民就业和增收的带动有限。

综合来看,这项改革对脱贫减贫影响并不明显。据国家统计局统计,2014年至2016年,东北四省(区)贫困人口减少的规模逐年增加,分别是48万、75万和79万,分省看,内蒙古持续增加,吉林平稳增长,黑龙江与辽宁存在波动,但总体也是增加的。

笔者认为,进一步完善改革,积极推进结构调整,保护农民利益,防止返贫,可从三方面入手。

完善补贴办法,引导农户自觉调整结构。目前,国家的补贴只针对玉米和大豆种植户,而内蒙古自治区的补贴则针对所有原玉米种植户。内蒙古的做法更有利于玉米生产者按照市场供求关系主动减少籽粒玉米面积,调整种植结构,实现稳定增收,值得借鉴。

特别关注贫困地区结构调整。在市场化改革过程中,结构调整是产业扶贫的重要内容。由政府定价转为市场定价,涉及农民收入,也涉及销售渠道和“订单”。通过结构调整重新建立农民稳定增收的新机制需要一个过程。应加大贫困地区结构调整的政策支持力度,努力开拓农产品销售渠道,扶持龙头企业、合作社带动贫困户发展,积极开展对贫困农户生产技能和就业技能的培训,提高其应对市场变化的能力。

建立贫困影响评估制度。无论是在实现全面小康目标之前,还是2020年之后,以市场化为方向的改革都可能对脱贫攻坚及潜在的返贫带来影响。很有必要借鉴环境影响评估的办法,以国家扶贫标准为底线,对各项市场化重大改革方案进行贫困影响评估,并尽快形成制度。这将是巩固脱贫成果和控制返贫,实现可持续发展的一项重要举措。

(作者系全国政协委员、国务院扶贫开发领导小组原副组长)