央企参与PPP实行“总量管控” 是否是民企的“开路”之日？

《中国经济周刊》记者 曹煦｜北京报道

对央企参与PPP的监管，正在全面升级。

过去的一个月里，监管层正在从制度层面不断筑牢PPP领域的风险敞口。11月26日，国资委下发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(下称“192号文”)，从六方面防范央企参与PPP的经营风险；12月1日，国家发改委印发《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》(下称《意见》)，鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产，加大民间资本PPP项目融资支持力度。

监管风暴中，央企的PPP之路何去何从？在这场PPP盛宴中，央企“降温”之时，是否是民企的“开路”之日？

监管层连续发文总量管控央企PPP

从成交数据看，央企毫无疑问是当前中国PPP建设的主力军。

根据北京明树数据科技有限公司统计，截至2017年6月底，全国PPP项目成交总金额达到55674.97亿元，其中央企及央企下属公司成交总金额达到29150.2亿元，占全国项目成交总金额的比例为52.36%，在PPP项目的社会资本方中占据绝对优势地位。

建筑央企更是绝对主力。数据显示，今年1—7月份，中国建筑、中国铁建、中国中铁、中国交建、中国电建、中国能建、中国中冶、中国化学八大建筑央企中标PPP项目的总规模为1.54万亿元，市场占比达到76.6%。

《中国经济周刊》记者在多地采访时发现，部分央企参与的PPP项目存在投资金额大、回报期长等特点，还有少部分项目存在操作不规范、大量资产负债表外运行等情况。在此背景下，监管层祭出政策“组合拳”全面加强风险管控当属应有之义。

第三届中国PPP融资论坛上，财政部副部长史耀斌的发言已传递出信息，财政部将对PPP项目进行规范，重点明确了各方要用自有资金出资以做实PPP项目资本金。

11月10日，被称为史上最严的PPP规范文件出台——财政部印发的92号文《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》。这意味着一直以来在PPP融资实操中常见的“明股实债”“小股大债”等变异化现象将被严厉约束，直击部分央企杠杆过高且没有财务并表导致的债务隐形化风险。

作为央企的“大管家”，国资委也清醒意识到了防范债务风险的必要性。11月26日，国资委印发192号文，提出对央企PPP业务规模实行总量管控：纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，不得因开展PPP业务推高资产负债率。

“控制杠杆率、防止高债务，是此次192号文的主要目的。”中国企业研究院首席研究员李锦告诉《中国经济周刊》记者。

强监管时代的新机遇

可以预见的是，对央企参与PPP项目进行“总量管控”，可能会波及整个PPP市场。“由于实操中很多PPP项目是由央企参与策划并推动地方政府发起，因此央企参与总量下降可能会对整个市场的PPP项目数量和项目推出进度产生影响。”一位业内观察人士称。

从市场参与主体的结构角度来说，地方国企和民企有望在央企“降温”中受益，提高在PPP市场的份额。“如果国资委对央企的政策导向传导至地方政府，地方国企也将受到限制，那样民企将成为最大的受益者，当然民企在PPP市场空间的扩大也将是决策层乐意见到的。”国家发改委PPP专家库专家、中铁(上海)投资有限公司副总经济师刘新平说。

在总量、融资双重受限的情况下，央企PPP建设或将由量变向质变转型。“央企将更加注重项目全生命周期运营，只做好项目并把每一个项目做好。这对企业的长期可持续发展有利，运营、融资能力强的企业将会脱颖而出。”长期关注PPP融资的国信证券投行项目经理吴鹏对《中国经济周刊》记者表示。

刘新平认为，今后央企挑选PPP项目将更加谨慎，更加重视PPP项目的质量。“此外政策将倒逼央企加速‘盘活存量’力度，通过存量PPP资产的释放，以实现PPP资金平衡和循环。预计5年之后，我国将形成巨大的PPP股权转让和资产证券化市场。”

对于合规意识极强的央企而言，在PPP强监管时代也将迎来新的机遇。

以192号文中提出的“严禁开展不具备经济性的项目”为例，多位受访人士认为，央企未来应选择运营比重大、有经济价值、有很好现金流的PPP项目。这样，就可以满足在项目施工完成转运营的过程中，实现施工企业退出，运营公司进入。另外，也为资产证券化提供了可行性基础。

对于部分在施工领域优势较强、运营领域相对弱势的央企而言，如何实现“让专业的人做专业的事”？

参与过多个PPP项目融资的中冶建信投资基金管理(北京)有限公司浦斌认为，首先，合作各方可以通过认购基金份额的方式参与SPV(离岸资产证券化过程中，购买、包装证券化资产和以此为基础发行资产化证券，向国外投资者融资)，通过基金份额在项目各个时期的转让实现渐进渐退；其次，在当前国企改革背景下，央企可与专业化管理机构成立具有业态特色的混合所有制企业，引入合作，形成共赢。

未来，央企结合自身优势和实际诉求与地方国企、政府平台公司、龙头民企等联合，将越来越多地出现在PPP建设的舞台上。对此，浦斌表示，联合方式可以是横向联合，包括竞争关系联合、建设与运营联合等；也可以是纵向联合，包括上下游产业联合、分包商合作等；更可以是根据项目实际情况进行的包括战略投资人、财务投资人在内的混合联合。