5月8日至13日，全国政协农业和农村委员会“巩固脱贫成果，保证长期稳定脱贫”专题调研组，在全国政协副主席杨传堂率领下，来到宁夏就当地扶贫脱贫情况进行调研，为6月即将举行的专题议政性常委会议做准备。

距离2020年实现现有贫困人口全部脱贫目标，只剩不到两年时间。

在扶贫工作中，人们常说，脱贫不容易，持续稳定脱贫更不容易。在地大物博、人口众多的中国版图上，资源禀赋有限的深度贫困地区，被认为是持续稳定脱贫的难中之难和坚中之坚。“苦瘠甲天下”的宁夏西海固就是这样的地区之一。

全国政协一直十分关注脱贫攻坚工作，十三届全国政协第一场专题议政性常委会议将再次聚焦“脱贫攻坚”。5月8日至13日，全国政协农业和农村委员会“巩固脱贫成果，保证长期稳定脱贫”专题调研组，在全国政协副主席杨传堂率领下，来到宁夏就当地扶贫脱贫情况进行调研，为6月即将举行的专题议政性常委会议做准备。带着对热问题的冷思考，调研组详细了解了宁夏脱贫攻坚总体情况后，细分成三个小组，每个小组再分成两队，分别围绕不同主题，深入移民新村、产业基地、田间地头和贫困户家中，力图描绘出深度贫困地区在这个时间节点上的扶贫攻坚“图景”，为全国深度贫困地区脱贫攻坚目标的实现总结经验寻求路径，更为“后2020”时代的接踵而至研究“热中有冷”的问题，提前开启“头脑风暴”。

■“边缘群体”和“悬崖效应”

闽宁镇，是银川市永宁县一个纯移民组成的建制镇，是贯彻落实习近平总书记扶贫开发战略思想的生动实践，也是东西部扶贫协作的生动缩影。

调研组一行抵达银川的当天下午，作为“自选动作”之一，全国政协农业和农村委员会主任罗志军顾不上休息，驱车来到闽宁镇。10年间，这个当年由习近平亲自命名的扶贫移民区，再难觅当年“天上无飞雀，地上不长草，风吹沙石跑”的荒芜场景，变成现代化生态移民示范镇，6万多名曾经生活在贫困山区的农民走出大山搬入闽宁镇，通过移民搬迁走上了脱贫致富之路。

宁夏的易地搬迁可以追溯到上世纪80年代。十年九旱、山大沟深、土地瘠薄、资源匮乏、灾害频发，以至于被联合国称为“不适宜人类居住的地方”，这些说的都是宁夏的中南部地区。在辗转调研的路途中，移民搬迁后留下的老房子已经坍塌，但山沟里自然环境的恶劣仍可见一斑。从这个意义上讲，宁夏最初的易地搬迁似乎是对“一方水土养不起一方人”的抗争。

而今，在三路调研队伍所到的宁夏贫困人口最集中、贫困程度最深、脱贫难度最大的原州区、西吉县、海原县、同心县、红寺堡区，一个共同的直观印象是，无论是不是移民搬迁地，无论摘帽还是没有摘帽的贫困村，无论脱贫还是暂未脱贫的贫困户，曾经印象里的贫困乡村已经发生了翻天覆地的变化。

在三路调研组翻山越岭，爬沟过坎所走访的20多个村里，无论再偏远，路、水、电、网等基础设施一应齐全。宽阔干净而整齐的水泥路把调研组直接引入每家每户的大门，在道路的每一个分支尽头，贫困群众通过2.2万元建房补助，盖起了崭新的房屋。随机走入屋内，调研组会详细查看家中建档立卡的贫困户手册，上面逐年逐项记录着贫困户补贴下发情况。记者粗略数了下，每年几乎都有10余种之多，数额上多达上千少则几百不等。

除了政府补助，调研组还特别留心询问了贫困户生产经营性收入情况，主要都以外出务工、家庭小规模种植养殖业以及小部分村集体经济的分红为主。“这几项仔细算下来，现在国家对贫困群众的帮扶政策非常好，2020年实现脱贫基本没有问题。”在走访中，很多村党支部书记对调研组反映道。

事实也确实如此，调研路途中，没有一家贫困户不是对党和国家的扶贫政策发自内心地感恩。

但问题总有两面，“另一面”恰好在随机调研中，被调研组撞个正着。这天，罗志军带队的第二路调研组正在某村探访贫困户，马路上站立着一位跟同村人聊天的中年妇女，先是认出了村党支部书记，随后得知调研组的到来后，赶紧上前“反映情况”。原来中年妇女家不久前刚刚“脱贫”，妇女似乎颇为不服，认为自己家里两位老人都重病在床，家里的生活还是非常困难，希望能恢复“贫困户”身份。

这，就是在扶贫攻坚中时常被提到的贫困人口中的“边缘人群”。

“国家对贫困群众的帮扶政策严格按照有关规定，这也从一定程度上保证了公平公正。问题是那些虽然还不到贫困标准，但生活水平也没高出多少的那部分‘边缘群体’，需要得到格外的关注和重视。”新疆农业大学校长蒋平安委员始终背着大大的双肩包，一本厚厚的笔记本把所走访每家每户的情况记录得一清二楚。

杨传堂副主席带队的第一路调研组在移民村同样遇到这样的问题。由于政策效应，同样区域的易地搬迁集中点基本都要比本地区原住村和原住民的条件要好一些，这也对新移民群众融入原有社区造成一定影响。

针对这样的建档立卡贫困户的收入高于未建档立卡群众，贫困村水平高于非贫困村的现象。调研组认为，帮扶贫困人口脱贫的同时，要照顾到边缘人口的情况，对贫困群众的政策补贴在不降低标准、不影响质量前提下，标准也不宜过高，要有计划地提高整个区域的生活水平。

当政策在脱贫攻坚中占据重要作用，实现全面脱贫目标的2020年之后，假如有一天这些扶贫政策将逐渐退出历史舞台时，已经脱贫的群众是不是可以靠自己的双手持续稳定的脱贫？走村入户中，这是调研组必问的问题之一。

未雨而绸缪，毋临渴而掘井。

罗志军建议，要处理好脱贫的各项政策的短期与长期的衔接，当前要守住底线攻克2020年全面脱贫的目标，长期则需警惕“悬崖现象”，防止政策原因引起的返贫问题。

在第一路调研中，全国政协农业和农村委员会副主任、原农业部副部长陈晓华针对易地搬迁同样提出，要给予这些基础尚不稳固的地区三到五年的政策准备期，为这些地区的发展预留出发展的空间，“比如在建设用地指标的更合理利用上，在财政资金整合上，以及对集中搬迁村进行特殊政策扶持，到后期进行集中考虑。”

在调研组看来，扶贫攻坚工作进行到当前，需要提前加强对扶贫干部和贫困群众的思想教育，让大家认识到这项工作的长期性和复杂性，让老百姓通过“脱贫光荣”“勤劳致富”来筑牢脱贫的思想基础，通过真正增强发展内生动力，逐渐消除对政策性脱贫的依赖。

■扶贫产业的稳定可持续是提高脱贫质量的关键

8日，在与宁夏有关方面座谈时，调研组在听完情况介绍后，提出一个问题，“现在‘啃硬骨头’过程中你们认为最大的困难是什么？”宁夏回族自治区副主席马顺清思考片刻说，“缺少稳定的产业支撑。”

“我们原州区肉牛饲养量已经达到21万头，但没有一家规模屠宰加工企业，群众卖牛的主要渠道还是牛贩子收购。”“在中宁县南塘村，当地政府为贫困群众引入的优质种羊，由于缺乏技术指导，优质羊楞没养出高效益。”在三路调研分头开始后，产业化发展水平较低仍是谈论最多的关键问题。可以肯定的是，在水土资源先天不足的宁夏，持续稳定脱贫需要产业发力，巩固和提高脱贫质量需要产业支撑，而在整个调研反馈中最薄弱部分恰恰是产业。

在易地搬迁集中点，由于传统生产生活环境方式等都发生了变化，产业发展的基础还不很牢靠。但地方政府也意识到这一点，逐步把工作的重心从搬迁工作转移到产业扶持。在第一路调研中，中圈塘村酿酒葡萄产业、同德村枸杞产业以及一些移民新村种植业开始在地方“特色”产业上大做文章，引领村民脱贫效果十分显著。

“完成搬迁的新村应尽快确立产业方向，在产业发展的体制机制上进行创新，引进新业态新模式尽早帮助百姓树立稳定发展的信心。”中国检验检疫科学研究院植物检疫研究所所长朱水芳委员进一步提出。

产业在易地搬迁扶贫中占据重要位置，在“土著”贫困地区更是“造血”的关键。

9日下午，海原县史店乡徐坪村，曹洼华润基础母牛养殖基地里，“认领母牛”的办公室内熙熙攘攘，人声鼎沸。办公室外，几排现代化整齐排列的牛舍里，已经怀了孕的母牛目光安详地侧卧在地，等待自己孩子的降生，出生没多久的小母牛，则瞪着铜铃般的大眼睛咀嚼着饲草，等待着自己的新主人。

同样心怀期待的还有海原县从十里八乡汇聚而来的农户们。

“我们的基础母牛都是由华润农业有限公司购买，然后将这些母牛以市场价格为准，采取三户联保的方式‘赊’给贫困户分散养殖。三年后这些母牛由华润以每公斤不低于28元价值回购，最重要的是基础母牛在农户家生产的母牛犊则由农户自繁自育。”基地相关负责人介绍道，为了进一步降低农户养殖风险，每头牛都上了保险，华润母牛养殖基地的技术服务团队还直接到养殖户家中进行免费指导。项目实施以来，被“认领”的14911头牛累计帮助6314户贫困群众，走出了一条贫困农户养殖高端肉牛脱贫的道路。

西北农林科技大学西部发展研究院执行院长霍学喜委员对“华润帮扶”模式非常感兴趣，直言这是央企帮扶贫困地区持续稳定脱贫的典型。“在这个模式中，我们看到了政府部门与企业和农户三方在脱贫问题上的高度配合和融合。从政府层面，扶贫攻坚因为市场力量的融入而避免了仅靠政策推动的被动局面；从企业角度，将养殖业中最需要人力的中间环节放给了农户，可以把优势资源集中在前端整体布局和后端的品牌建设；从农户角度，减少等靠要思想，贫困群众被引导深入参与脱贫过程，同时还可以学到养殖技术和知识，打造了一种精准扶贫与产业发展相互促进的良性关系。”

一个地区产业的发展，龙头企业的带动作用毋庸置疑。而调研组得到的启发是，贫困地区的产业要稳定可持续，起到帮扶作用的龙头企业要有盈利能发展，才能在“后2020”时代持续参与本地发展。从这个意义上，华润模式已经不再是扶贫模式，而是一种通过完善整个产业链实现自身持续发展的商业模式。

除了华润，在宁夏深入推进的“百企帮百村”行动中，还有426家民营企业与122个建档立卡村结对帮扶，35家国有企业和大型民营企业结对帮扶36个深度贫困村，并且结对帮扶三年不变，确保到2020年结对帮扶的深度贫困村如期脱贫。

三年之后呢？在走村入户的访谈中，不少驻村扶贫干部显示出了长期奋战在扶贫一线的深思熟虑。

“无论什么时候，只要把与产业发展相关的人才、科技和公共服务等基础筑牢，三年后产业这篇大文章不怕持续不下去。”

“要好好抓住这一两年时间，挖掘培植出有宁夏发展优势的区域性产业，培育出贫困群众能信任的基层带头人，总能走出好路子。”

“要把脱贫攻坚与乡村振兴战略结合起来，通过集体产权制度改革，巩固村民的财产性收入。”

……

这些闪烁着基层智慧的共识是，2020之后，随着部分扶贫政策的逐步退出，产业更需要及时顶上去。调研组建议，有关部门要在进一步突出深度贫困地区产业扶贫政策的连续性、特殊性和倾斜性上进行提前研究。

全国社会保障基金理事会原副理事长于革胜委员曾在宁夏工作了十几年，看到宁夏在脱贫攻坚上的巨大变化后同样认为，农村要致富没有产业支撑无法持续，其中最重要的是因地制宜选择合适的产业发展路子。“可以说，能脱贫致富的地方都是好的政策、好的模式、好的带头人和好的机制形成合力的结果。”

“乡村振兴的战略规划要与对深度贫困地区的倾斜结合起来，在政策上要有针对性不要大众化，同时要把改革体制机制放到重中之重，细化之后落实责任。”罗志军建议。

■金融扶贫，“撬动”扶贫攻坚新动能

9日晚，结束了一天的入户调研，由全国政协农业和农村委员会副主任、民建中央专职副主席吴晓青带队的第三路调研组，借着宾馆的小会议室，与固原市有关金融机构一线金融工作者继续座谈。

“我们主要围绕防范化解扶贫工作中的金融风险进行调研，在深入5个贫困村14户贫困户，考察了产业扶贫项目之后，发现还缺少一个环节。”吴晓青说，调研金融问题怎么能不听听金融机构一线工作者的声音？而为此临时增加的两场座谈会，每次都讨论到10点多钟才散去。

金融扶贫是资金扶贫的主力军。近年来宁夏已经在实践中探索总结出，由信用建设+产业基础+金融支持的“盐池模式”以及产业引领+能人带动+金融帮扶的“蔡川模式”，并作为典型经验进行推广。在调研中，调研组成员专门实地考察了盐池模式，认为通过加强信用体系建设，乡村组户四级信用体系网的打造，再加上风险补偿机制，由保险公司出面进行兜底，农民和党委政府都放心，既兜住了返贫的风险，又保证了产业发展的底线。

在金融扶贫中，小额信贷对贫困群众的覆盖率最高。数据显示，2017年，宁夏全自治区新增扶贫小额信贷58亿元，建档立卡贫困户存量贷款覆盖率达74.7%，户均贷款4.6万元。

当前国家对建档立卡贫困户实行“5万元以下、3年期以内、免担保免抵押、基准利率房贷、财政贴息、县建风险补偿金”的扶贫小额贷款政策，在有效支持贫困户初期发展同时，调研中，随着生产发展的扩大，大部分农户对5万元的授信额度开始“不满足”，要实现稳定可持续脱贫，进一步加大金融扶贫力度是地方各方的呼声。

“问题是现在相关金融机构扶贫政策有待明确，对建档立卡贫困户贷款额度的动态调整进行政策上的衔接。”吴晓青从地方金融机构处了解到，其实当前金融机构对贫困户的小额信贷额度已经从5万元上调到了10万元，增加的5万由地方财政进行补贴，但关键国家尚未出台明确政策予以认可。

因为调研金融扶贫，调研组所到之处，无论地方大小，会格外留意当地金融机构网点布局情况。

从金融机构参与扶贫的角度，调研发现，越到基层金融机构的基础能力建设越不足，随着贷款规模的进一步扩大，金融机构的基层服务能力亟待加强。“当前金融机构能沉到最基层村镇开展业务的，只有农信社和邮储银行等少数几家。从贷款规模上，能进行扶贫小额信贷的更少，基本商业银行都没有参与进来。”在中南财经政法大学金融研究所所长刘惠好看来，因为农村小额贷款成本高、监管难，似乎很难吸引商业银行的目光。

为了引导更多的金融机构参与扶贫，调研组建议，人民银行出台政策，对商业银行涉农扶贫的资金进行单独考核。建立风险分担机制，创新资金使用机制和信贷服务方式，积极开展守信评级，增强金融保险的联动，有效调动更多的金融资源参与扶贫。同时要创新金融扶贫产品，提高金融扶贫能力，鼓励农户放心发展生产。

6天时间须臾而过，值得一提的是，针对扶贫工作本身，让调研组备受触动和教育的，还有基层扶贫干部的积极作为和无私奉献。在帮助群众脱贫奔小康的路上，千千万万扶贫干部扮演着十分重要的角色，无论哪一种角色都是扶贫干部用心用情用力帮扶群众的具体体现。调研组越了解地方脱贫成效有多大，就有越多扶贫一线干部夙夜在公、忘我工作、冲锋在前的身影浮现眼前，在委员们看来，这些身影也将是未来稳定持续脱贫的“中流砥柱”。