改革开放以来,我国按照高效、公平、服务纳税人的要求,持续推动税收管理现代化。自1994年国税、地税机构分设之后,我国的税制不断改革完善、与时俱进,直至今日已经确立了建立现代税收制度的目标。随着经济社会不断发展,固有税收体系的局限逐渐显现。除了2015年底根据当时情况推行国税地税合作与业务融合的措施之外,我国在税收管理机构设置方面一直没有大的动作,然而在过去20年里,税收管理的内外部环境已经发生了重大变化,对税收管理及其机构设置提出了新的要求。

本次改革是新时代税收现代化建设的重要内容。这次改革将省级和省级以下国税地税机构合并,具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。通过加强和优化税收职能、理顺统一税制和分级财政关系、夯实国家治理基础,为更好发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用打下坚实基础,满足新时代经济高质量发展对税收治理的新要求。分与合,都是顺应时代所趋、民心所向的重大改革,体现了党中央与时俱进破解发展难题、回应时代挑战的坚定决心。

从此次改革的具体措施可以看出,本次税务机构改革在很大程度上吸纳借鉴了其他国家、特别是先进市场经济国家的经验。

比如,赋予地方财政自主权并不必然要求税收管理机构分设。使地方政府拥有适当的财政自主权,是现代财政制度的基本要求,随着各国财政分权实践的进展,从财政分权角度看机构垂直设置的实践,已形成基本共识,即税务管理机构分设不是财政分权的必然要求。相关研究表明,有效的财政分权必须从支出一端而不是从收入一端开始的,更不是从税收征管权的分立开始的。

税收管理对专业性有特殊的要求。作为一项基本公共服务,税收管理与其他一般性的公共服务有所区分。税收管理服务具有高度的专业性和技术性,定位于专业执法机构,使得税收管理机构与一般政府部门相区分。

税收管理服务的性质,对税务管理机构提出专业化的要求,税收管理机构的专业化也是未来发展趋势。经合组织国家的税务机关,绝大多数都表现出不同程度的专业化。本次机构合并改革,就体现了税收机构专业化趋势,而专业性的提高,将为税务机关职能的进一步优化创造条件。

此外,本次税务机构改革强调了收入管理机构的职能整合。当前,为提高税收管理机构运行效率,存在着广义征收机关职能统合的国际趋势,这也是税收管理机构职能扩张和趋向专业化的重要体现。本次改革提出由各级税务机关“承担所辖区域内的各项税收、社保费和非税收入征管等职责”,意味着在收入机构统合方面向前推进了一步。

《国税地税征管体制改革方案》强调,通过改革,逐步构建起优化高效统一的税收征管体系,为纳税人和缴费人提供更加优质高效便利服务,提高税法遵从度和社会满意度,提高征管效率,降低征纳成本,增强税费治理能力,确保税收职能作用充分发挥,夯实国家治理的重要基础。

本次税务机构改革立足于一般性公共服务供给制度的构建,将提供税收管理服务的机构设置作为其中一个组成部分,同时考虑到税收管理服务作为执法行为的特殊性,通过整合优化机构职能,着力提升税收征管效率。(作者:马珺 中国社会科学院财经战略研究院研究员)