不久前,山东省高级人民法院行政庭向社会公布7起涉及农村土地征收、城市房屋征收的典型案例,在社会上引起巨大反响。这些案例的公之于众,对于促进行政机关依法行政,引导社会公众正确运用法律法规维护自身合法权益,无疑具有强烈的现实意义。

长期以来,各地大量土地房屋征收补偿纠纷的产生,绝大多数与行政机关不依法行政直接相关。本报结合山东省公布的7起征收拆迁典型案例,将陆续推出两篇报道,透析征收拆迁中行政机关程序违法、实体违法的种种表现,期待以此推动行政机关充分运用法治思维和法治方式开展工作,依法协调和处理各种利益问题,进一步积极预防、妥善协调、有效化解征收拆迁纠纷。

行政机关因程序违法导致败诉,在征收拆迁领域尤为突出。

“一般来说,目前在国有土地上房屋征收与补偿的程序越来越规范,补偿标准也比较合理。但是,在重大工程与重大项目上,由于工期紧等原因,很容易出现不按规定的程序作出房屋征收或补偿决定的现象。”近日,山东省高级人民法院行政审判庭副庭长侯勇在接受《法制日报》记者采访时介绍。

在山东高院行政庭近日公布的7起涉征收拆迁的典型案例中,涉及行政机关程序违法的只多不少。其中,在集体土地征收上,有些地方政府根本未报请有权机关(省政府或国务院)批准征收就办理农用地转用审批手续。

“程序是法治与恣意的分水岭。依法行政不仅要求实体公正,而且要求程序公正,违反法定程序作出的行政行为即使结果正确也可能被判决撤销或者确认违法。”侯勇说。

征收集体土地未批先占

2013年10月15日,山东省聊城市东昌府区侯营镇政府、侯营镇侯营村委会、东昌府区财政局签订《西环南环路征用土地补偿协议》。该协议约定:经东昌府区区委、区政府研究决定,征用侯营村属“五环工程”西环、南环路地段的土地265141平方米,其中农用地210036.86平方米；被征用土地在办理土地征收手续前土地征用补偿价格为每年按亩产800斤小麦、800斤玉米计算,每年12月31日前付清本年度补偿款。

王某系侯营村村民,在本村有承包耕地。2014年2月26日,王某1.62亩承包土地因“五环工程”被东昌府区政府和侯营镇政府占用,但占用王某承包地未办理土地征收手续。王某不服,提起诉讼。

山东高院经审理认为,根据土地管理法规定,建设项目需要使用农用地等农村集体土地的,应当依法办理土地征收及农用地转建设用地审批手续。本案中,东昌府区政府、侯营镇政府认可占用了王某合法的承包土地,但未报请有权机关批准征收并办理农用地转用审批手续,只是通过所谓“三方协议”形式占用该土地进行建设,明显违法。

因涉案土地已经建设使用,无法恢复返还,原审法院判决确认该实际占地行为违法,并责令东昌府区政府、侯营镇政府按照法律规定采取相应的补救措施,符合行政诉讼法第76条规定,山东高院遂判决驳回上诉,维持原判。

“随着我国城镇化进程的加快,土地资源供需矛盾突出,坚守18亿亩耕地红线面临严峻挑战。要加强对农村集体土地所有权和使用权的保护,坚持我国耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损的底线。”山东高院行政审判庭庭长黄明春说。

因此,各级政府对农用地征收征用应当遵循法定权限和程序,合理界定征收征用适用的公共利益范围,严禁“未批先占”“以租代征”等违法占地行为。对于各级政府违反法定程序,通过“未批先占”“以租代征”等方式违法占用土地的,人民法院应当依法予以纠正。

“对于确因公共利益建设使用无法恢复返还的,应当通过补办征收手续等方式予以补救。”黄明春说。

法院裁定准予强拆后起诉

2013年8月30日,山东五莲县政府作出房屋征收决定,郑某的房屋位于征收范围内。2013年12月31日,五莲县政府对郑某作出房屋征收补偿决定。2017年4月28日,五莲县政府向郑某送达房屋征收补偿决定催告书。催告期届满后,郑某未履行搬迁义务。五莲县政府遂向五莲县人民法院申请强制执行。

2017年5月9日,五莲县人民法院作出准予强制执行裁定,裁定限郑某三日内腾空被征收房屋并与房屋征收部门办理交接及补偿安置手续,逾期强制执行由五莲县洪凝街道办事处组织实施。2017年5月23日,洪凝街道办对郑某的房屋及附属设施予以强制拆除。郑某不服,提起诉讼,请求确认五莲县政府和洪凝街道办在强制执行过程中超范围执行的行政行为违法。

日照市中级人民法院一审认为,行政机关依据准予执行裁定实施的强制拆除行为,属于执行人民法院生效裁定的行为,并非行政行为,不属于行政诉讼的受案范围,故裁定驳回郑某的起诉。

山东省高级人民法院二审认为,行政机关依据准予执行裁定所实施的强制拆除行为属于行政强制执行行为,仍属于行政行为。郑某的诉求属于在行政强制执行过程中产生的争议,有待进一步司法审查,依法应当属于行政诉讼的受案范围,遂裁定撤销一审裁定并指令一审法院继续审理。

“行政机关经人民法院裁定准予执行后,对被征收房屋实施强制拆除行为所引发的行政诉讼案件逐年增多,如何认识这一行为的性质,确立合理的司法审查标准,是当前司法审判执行面临的新情况,也是保护行政相对人合法权益的新路径。”黄明春介绍。

基于此,如果相对人以行政机关实施的强制执行行为存在违反法定程序、与准予执行裁定确定的范围、对象不符等特定情形,给其造成损失为由提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。如果相对人仅以行政机关据以申请执行的行政行为本身违法等为由主张行政机关实施的强制执行行为违法提起行政诉讼的,因该行政行为已经经过司法审查,人民法院可不予受理。

在推进“裁执分离”过程中,将依据法院准予执行裁定实施的强制执行行为纳入行政诉讼的受案范围,无疑进一步保障了行政相对人的诉权,更有利于监督和促进依法行政。

征收拆迁程序合法法院支持

2016年4月5日,济南市历下区政府作出房屋征收决定并予以公告,同时公布了征收补偿方案和房屋征收部门。于某居住的房屋位于征收范围内。2015年11月8日,被征收人代表投票选出10家评估机构负责项目的征收评估工作。2016年4月13日,评估机构对于某的房屋作出分户评估报告,确定了房屋的单价和总价。

于某在法定期限内未就评估结果向评估机构申请复核评估,也未向评估专家委员会申请鉴定。在征收补偿方案限定的补偿签约期限内,于某未就涉案房屋与征收部门达成补偿协议。2016年12月7日,历下区政府作出房屋征收补偿决定并送达于某。于某不服,提起诉讼,请求撤销上述征收补偿决定。

济南市中级人民法院一审认为,历下区政府具有作出征收补偿决定的法定职权。在征收补偿过程中,由被征收人代表投票选出评估机构对被征收的房屋进行评估。涉案评估报告送达于某后,其未在法定期限内提出异议。历下区政府依据分户评估报告等材料,确定了涉案房屋的补偿金额。在于某与征收部门未达成补偿安置协议的情况下,历下区政府按照征收补偿方案和分户评估报告作出征收补偿决定,确定被征收人在规定的时间内选择补偿方式,规定室内装修费和附属物补偿费待入户评估后再行补偿,不违反法律、行政法规的强制性规定,亦不会侵害当事人的合法权益,被诉决定认定事实和适用法律正确,程序合法,故判决驳回原告诉讼请求。

于某不服,提起上诉。山东高院判决驳回上诉,维持原判。

“程序合法不仅是行政权规范行使的重要方式,也是维护相对人合法权益的保障机制。《国有土地上房屋征收与补偿条例》确立了征收补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开原则,并对评估机构选择、评估结果申请复估、申请鉴定等重要程序节点作了明确规定。在房屋征收补偿过程中,行政机关不仅要做到实体合法,也必须做到程序正当。”黄明春说。

严格执行征收拆迁法定程序

“实践中,一些执法部门在执法过程中随意简化程序或者不遵守程序的现象比较突出,一些数据表明,因违反法定程序被判败诉的占败诉总数的近四成。”侯勇说。

此类现象表现为:有的行政机关在征收拆迁时不依法履行告知、听证、评估、报批等法定程序；有的行政机关在相对人有明确地址可以直接送达的情况下,在被征收房屋或者强拆的建筑物上张贴公告送达；有的行政机关在作出房屋征收决定过程中,未依法召开听证会,有的涉及被征收人数量较多时,未经政府常务会议讨论决定；有的征收补偿费用未能足额到位、专户存储、专款专用等。

据介绍,目前山东省出现较多的以村民自治方式进行的旧村改造项目,一般由村集体组织实施,行政机关并未作出相应行政行为,相关旧村改造项目一旦发生纠纷,村民难以通过行政诉讼的方式获得救济。

对此,侯勇建议,要严格执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序,建议各级行政机关在征收补偿过程中坚持科学、民主、依法决策,避免在补偿不到位、程序违法或违反程序正当性、未进行社会稳定风险评估等情形下作出征收补偿决定。针对土地上房屋征收补偿中出现的村民自治式旧村改造等新情况、新问题开展调研,规范农村土地征收补偿工作,并将村民自治式的旧村改造纳入新农村建设的统筹规划。

“对事关经济社会发展全局和人民群众切身利益的城建规划、征地拆迁等重大事项,建议完善公告、听证、风险评估、集体讨论决定等法定程序,广泛听取意见,充分沟通协商,从源头上预防和化解矛盾纠纷。”侯勇表示。