环境部发指南明确污染损害评估路径 涉及土壤与地下水污染案件不断增多

半个多月前,一桩时间跨度长达3年的土壤污染案件在江苏省高级人民法院二审落槌。这个案件就是备受关注的“常州毒地案”。之所以历经两年多时间才有了终审结果,其中一个重要原因就是土壤污染损害鉴定太过复杂。

为了解决类似问题,生态环境部近日印发《生态环境损害鉴定评估技术指南　土壤与地下水》(以下简称《指南》)。生态环境部法规与标准司、环境规划院负责人(以下简称有关负责人)指出,《指南》适用于我国境内因环境污染或生态破坏导致的涉及土壤与地下水的生态环境损害鉴定评估。生态环境管理和生态环境司法均需生态环境损害鉴定评估作为技术支撑。

责任难定

2018年岁末,曾引发社会广泛关注的“常州毒地案”二审宣判。江苏省高级人民法院经审理后作出终审判决:撤销一审判决,江苏常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江苏华达化工集团有限公司3家污染企业在判决生效后在国家级媒体上就其污染行为向社会公众赔礼道歉,向两环保组织支付律师费及差旅费46万元,并承担一审案件受理费100元、二审案件受理费100元,驳回两环保组织的其他诉讼请求。

2015年9月,常州外国语学校搬迁新校址后,多名学生出现了身体不适症状。这一事件被公开曝光后引发社会高度关注。此后,环保组织自然之友和中国生物多样性保护与绿色发展基金会对上述3家企业提起公益诉讼,要求3家企业消除污染危害,并承担相关生态环境修复费用,向公众赔礼道歉,承担原告因诉讼支出的相关费用。

2016年12月21日,常州市中级人民法院对两家环保组织提起的诉讼进行一审开庭审理。常州法院认为,常州市政府已经对案涉地块的环境污染损害开展修复工作,环境污染风险得到有效控制,公益诉讼的目的已在逐步实现,判决两家环保组织自然之友和绿发会败诉,并承担189.18万元的案件受理费。两家环保公益组织不服,向江苏高院提起上诉。直到2018年12月27日,这起案件才最终画上句号。而近年来发生的类似案件,绝不仅“常州毒地案”一起。

据生态环境部介绍,我国土壤与地下水环境污染形势较为严峻,近年来涉及土壤与地下水环境污染的案件不断增多,连续发生了腾格里沙漠污染事件、陇南锑尾矿库泄漏事件以及华北渗坑污染事件等涉及土壤与地下水污染的案件。

生态环境部有关负责人指出,相对于其他环境污染,土壤与地下水污染的累积时间更长,污染成因更复杂,污染责任的确定更困难,损害数额往往也更为巨大。因此,尽快出台土壤与地下水生态环境损害鉴定评估技术规范十分重要,有强烈的现实需求。

改革启动

2015年4月,中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》,明确提出要“建立独立公正的生态环境损害评估制度”。2017年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《方案》),全面启动生态环境损害赔偿制度改革。《方案》要求研究制定鉴定评估管理制度和工作程序,保障独立开展生态环境损害鉴定评估。

“生态环境损害鉴定评估是生态环境管理的重要依据,是开展突发环境事件应对等工作的基础,也是作出行政处罚等处理决定的考虑因素之一。”有关负责人说,2014年最高人民法院发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,2016年最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》等相关司法文件均明确了生态环境损害鉴定评估工作的支撑作用。

2015年司法部与环保部联合印发《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》,明确规定土壤与地下水环境损害司法鉴定是生态环境损害鉴定评估的重要内容。2013年以来,生态环境部还相继印发了生态环境损害鉴定评估技术指南总纲、损害调查、鉴定评估推荐方法、虚拟治理成本法等一系列技术规范。

有关负责人指出,《指南》是生态环境损害鉴定评估技术体系的重要组成部分。

方法明确

有关负责人说,我国境内因环境污染或生态破坏导致的涉及土壤与地下水的生态环境损害鉴定评估可以适用《指南》,但是,核与辐射事故导致的土壤与地下水生态环境损害鉴定评估工作不适用本《指南》。

也就是说,凡是涉及土壤与地下水的生态环境损害鉴定评估,包括农用地、建设用地和未利用地,无论引起损害的是突发环境事件、历史遗留工业污染、废弃物废水长期累积排放,还是生态破坏事件,均可适用于《指南》。

有关负责人指出,《指南》规定了涉及土壤与地下水的生态环境损害鉴定评估的工作程序,以及各个工作环节的主要技术要点,包括鉴定评估准备、损害调查确认、因果关系分析、损害实物量化、损害恢复、恢复效果评估等。

其中,损害调查确认,主要明确了地质和水文地质调查、土壤与地下水污染状况调查、土壤与地下水生态服务功能调查、基线水平调查等基本要求,以及损害确认的基本原则等内容。

对于以往最难以厘清的因果关系问题,《指出》则明确指出,对于污染环境行为导致的损害,结合鉴定评估准备以及损害调查确认阶段获取的信息,进行污染源解析；提出从污染源到受体的迁移路径假设,并对其进行验证；基于污染源解析和迁移路径验证结果,分析污染环境行为与土壤与地下水损害之间是否存在因果关系。对于破坏生态行为导致的损害,分析破坏生态行为导致土壤与地下水环境及其生态服务功能损害的机理,判定破坏生态行为与土壤与地下水环境及其生态服务功能损害之间是否存在因果关系。

对于损害恢复,《指南》主要规定了土壤与地下水基本恢复、补偿性恢复与补充性恢复方案的筛选程序与原则,以及恢复费用核算方法。对于不能恢复的情况,《指南》针对不同利用类型土地和地下水的生态服务功能特点,明确了损害价值量化的方法。

有关负责人说,《指南》重点解决了如何开展土壤与地下水损害调查的问题。具体包括如何开展地质和水文地质调查,如何合理布设土壤与地下水损害调查点位,如何快速识别土壤与地下水中特征污染物等。

同时,还就如何开展土壤与地下水损害因果关系分析给予明确。《指南》指出,结合鉴定评估准备以及损害调查确认阶段获取的损害事件特征、评估区域环境条件、土壤与地下水污染状况等信息,采用必要的技术手段对污染源进行解析；构建概念模型,开展污染介质、载体调查,提出特征污染物从污染源到受体的迁移路径假设,并通过迁移路径的合理性、连续性分析,对迁移路径进行验证；基于污染源解析和迁移路径验证结果,分析污染环境行为与损害之间是否存在因果关系。

此外,《指南》还就如何对土壤与地下水损害进行量化、如何对土壤与地下水损害价值进行量化等给予明确。