◇新时代的控告申诉检察工作要全面充分履行法律监督职责，核心是运用检察权办理好人民群众提出的控告申诉事项。

◇信访案件由“访”到“诉”，还需强化法治宣传。涉检信访事项案件化办理的救济途径需要完善。

◇立足控告检察的职能特点，应当在工作思路和方法上强化法治化自觉，加大案件化力度，通过扎实具体的办案活动和实实在在的办案成效赢得信访当事人对法律的尊重，对检察信访工作的认可。

◇针对信访人的诉求，审查决定须有充分的事实依据，适用法律法规须逐一释明；好说易懂，用信访当事人可以理解和接受的语言，按程序答复或宣告审查处理决定。

当前，坚持以人民为中心，将人民群众提出控告申诉的信访事项解决好，必须转变涉检信访工作行政化观念，把握规律，坚持法治化、案件化在维护群众合法权益和社会公平正义中的权威作用。2018年初，上海市人民检察院出台《关于规范办理控告自办案件的实施办法》(下称“实施办法”)《关于规范控告申诉自办案件终结工作的意见》(下称“意见”)，依照法律规定，细化办案程序，及时就地处置涉检信访事项，初信初访化解率和积案化解率都有较大幅度提升，涉众型经济犯罪集体访来访批次和重复访明显降低，在推动相关机关补正瑕疵和依法纠错方面取得良好效果。

涉检信访事项案件化办理的上海实践

新时代的控告申诉检察工作要全面充分履行法律监督职责，核心是运用检察权办理好人民群众提出的控告申诉事项。上海市人民检察院相继用“实施办法”和“意见”规范控告自办工作，明确现阶段的自办案件种类，推进“案结事了”终结标准的适用。发布涉检信访事项办案流程指南和法律文书模式，统一了接访、评估、受理、调查核实、检察官研判、报请审批或提交院检察委员会审议、答复、归档等办案流程。建立《控告申诉事项处置案件化清单》(下称“正面清单”)，严格诉访分离，对公民、法人或者其他单位通过信访渠道反映的属于检察机关管辖的涉检信访事项，除依照办案规范导入刑事、民事、行政等诉讼监督程序的外，对反映人民检察院违法行使职权的、阻碍律师依法行使诉讼权利的、息访息诉化解案件、信访评查督办案件以及其他普通信访案件，统一纳入控告自办审查受理案件“正面清单”。引导信访当事人自觉依法按程序表达诉求，通过倾听诉求、受理告知、审查答复等方式，完善告知内容，增强人民群众对程序与实体的接受度。

积极服务打好防范化解重大风险攻坚战，审慎发挥控告检察权在稳控涉众型经济犯罪集体访案件中的作用。贴近上海作为全国性金融中心的实际，深入排查正在刑事立案、侦查、批捕、起诉和审判环节的涉众金融犯罪集体访风险，剖析此类信访因涉案人员多、分批办理、办案时限跨度大，信访人员多、诉求不统一，信访人“抱团走访”给办案部门施压的特点，主动补位，配合刑事检察部门做好风险评估预警化解工作；加大信访积案办理力度，建立突出信访案件台账，一案一方案，落实好挂牌督办、带案下访、质量评查和信访督查等措施，在将持续访案件实行案件化办理方面作出新探索，增发了第二批“正面清单”，包括重大、复杂的集体访，信访当事人诉讼救济权利已充分行使、放弃行使或者已经丧失的“无理访”，当事人诉求具有一定合理性，但依照现行规定无法处理的反复、越级访等三大类情形。

与人民法院适用简易程序和普通程序审理刑事犯罪案件相类似，第二批“正面清单”规定的三大类案件在办案模式上比第一批“正面清单”载明的案件更详实、完备，更加注重适用“当事人+检察官+公信人士”三方参与的诉讼化办案模式，落实“宜公开、尽公开”的公开审查原则。全市检察机关从有法律、医学、心理学等专业背景的人大代表、政协委员、知名企业家、公益律师和人民调解员中，选聘280名“公信人士”。“公信人士”独有的中立立场，保证其履行职责时客观公正地对检察处理决定和诉讼监督结论等作出评判，其特有的专业知识，能够通过咨询、答疑等方式把释法明理工作渗透到控告案件办理过程中，消解了信访当事人对检察机关的抵触情绪，促进息诉息访。

涉检信访事项案件化办理存在的问题

一是信访无序化、诉求多元化问题仍待破解。“正面清单”基于检察机关涉检信访工作实践的需要，对控告检察部门可自行办理的案件进行了大致规定，但是分类列举的方式无法满足当事人对信访救济的依赖，信访人主体和诉求的多元化，以及信访人在自身利益驱动下表达诉求方式的非正常和无序化，使控告办案程序无法得到有效保障。以涉众型金融犯罪案件为例，由于犯罪侵害范围广，不同地区推出了不同的信访人代表，出现一个案件多名信访当事人在先后不同时段提出控告，其各自提出的信访诉求和理由依据又不完全一致，导致在检察办案环节司法资源重复投入。

二是办案模式和流程化设计仍待完善。控告检察部门依法处置涉检信访事项有其法律渊源。宪法赋予公民检举、控告、申诉等基本权利，检察机关法律监督工作是辅助公民行使权利的保障。但信访工作对象的特殊性，使现行办案模式无法从“行政化处置方式”中脱胎换骨。探索阶段出台的办案规范对涉检信访案件化的流程规定稍显抽象，因此，信访案件由“访”到“诉”，还需强化法治宣传。涉检信访事项案件化办理的救济途径需要完善。

涉检信访事项案件化办理的优化途径

一是坚持司法最终解决原则。在建设法治化社会的背景下，涉及法律问题的矛盾纠纷要靠法律手段解决，否则，社会秩序就会受侵扰，人民群众的权益保障也成为空话。非规范性、非制度性结果的或然性是信访所固有的特点，因此，信访注定不能成为公民权利救济的主渠道。推进新时代检察服务供给侧结构性改革，为人民群众提供更多、更优质的检察产品，必须从检察机关自身做起。立足控告检察的职能特点，应当在工作思路和方法上强化法治化自觉，加大案件化力度，通过扎实具体的办案活动和实实在在的办案成效赢得信访当事人对法律的尊重，对检察信访工作的认可。

二是遵循诉讼案件的办案模式。涉检信访不同于一般信访，它是检察处理决定和法律监督意见与信访结合的特殊产物。要走出“终而不结”的困境，既要认真贯彻新时代“枫桥经验”，加强源头治理，尽最大可能把合理合法诉求解决在检察处理决定作出前，又要严格区分“案结事不了”的各类情形，适用不同的办案程式。就案件受理环节而言，检察机关在接到当事人的信访材料时，应对材料进行初步审查，可以通过司法救济程序解决的，应当建议信访当事人首选法定的司法途径；案件已穷尽法律程序，当事人反复信访控告的，可以导入控告自办程序。是否立案，则须承办人初核、集体评估或分管检察长审批等程序，防范和杜绝“立而不结”的问题。调阅案卷材料、接访谈话、询问核实、查询咨询应当成为办案的一般途径，对在事实、证据和法律适用上与检察机关存在重大分歧的或因案件外缘由而缠闹访的，特邀“公信人士”参与案件审查。案件承办人针对信访事项完成调查、审查工作，认为案件符合终结标准的，应当在规定期限届满前制作《控告自办案件报告》，拿出处理意见提交审批或审议，制作相应的法律文书送达控告人。

三是建立信访终结说明理由机制。信访当事人依据一定的理由启动了控告自办程序，检察机关作出审查决定时也应充分说明理由。笔者认为，科学合理的理由须符合真实性，即作出决定的依据是经过调查核实的，杜绝主观臆断和猜测。此外，还须符合明确性，即针对信访人的诉求，审查决定须有充分的事实依据，适用法律法规须逐一释明；好说易懂，用信访当事人可以理解和接受的语言，按程序答复或宣告审查处理决定。涉检信访案件的结案文书应当逐步统一，对重大、复杂涉检信访案件不宜用“答复笔录”“答复函”等制式文书。

四是建立涉检信访案件救济程序。兼顾实体与程序，提升办案效益，实现“案情事明、案结事了”的目标，是涉检信访案件化的应然目标。司法实践中，不排除将“诉”和“访”相对分离，出于“止访息诉”考虑，可先行解决“诉”的问题，而信访人其他的诉求在当前情况下无从解决的，可以有序导入所属基层组织，落实属地责任。

(作者单位：上海市人民检察院)

殷勇忠