目前，我国是世界上老年人口数量最多的国家。截至2018年底，我国60岁及以上老年人口为2.49亿人，占总人口的17.9%。随着人口老龄化加剧，养老服务需求日渐增多。实现“老有所养”，成为当前及今后迫切需要解决的社会问题。

记者在对几家养老驿站的采访中发现，虽然近年来政府及各社会力量积极迎接“银发”大考，推动养老服务体系建设，但养老服务仍然面临着诸多难点痛点待解决、疏通，服务供给仍无法满足老年人多样化的养老需求。

驿站式养老

84岁的孙秋萍奶奶最近10年里一直独居。在耄耋之年，她似乎没有太多理由反对被送进养老院的决定。

当一个人步入暮年，洗衣做饭收拾家务这些看似简单的日常生活会越来越成为挑战。

最近这10年里，离不离开住了半个多世纪的万源西里45栋，成了她与儿女们争执不下的话题。从她的身体情况考虑，搬去和儿女同住或者住进养老院，在外人看来都是更好的安排。但她在这里结婚、生子、安享天伦直至送走老伴儿，老房子里集满了这一生中的大部分回忆，不到完全不能自理，她不想离开。

终于，转机来了。今年3月，北京市丰台区东高地街道新建成的积善之家养老驿站正式开张，向社区老人提供健康监测、日间照料、康复理疗等服务。

“原先东高地这里没有这种社区养老机构，儿女们看过好几家养老院，都太远了，我不愿意去。”孙秋萍奶奶说，这家养老驿站相当于就开在自己家门口，她不用适应新环境，还是和往常一样，遛着弯儿就能去找老邻居打牌下棋。

作为典型的单位型街道，东高地社区居住的多是从航天一线退休下来的老航天人，60岁以上老年人占总人口比例高达33%，能否就近养老成了这些老人最迫切需要解决的难题。

相较机构养老而言，依托家庭和社区的居家养老需求，目前占据着养老市场的绝对比例。早在2011年2月，民政部便发布《社会养老服务体系建设“十二五”规划》，即“9073”养老引导方针：90%的老年人在社会化服务协助下通过家庭照料养老，7%的老年人通过购买社区照顾服务养老，3%的老年人入住养老服务机构集中养老。

中国的传统倾向于居家养老，如何将居家养老的系列配套落实在老人的家门口，解决养老的“最后一公里”难题便成了一道必答题。因此，这些年各地开始探索发展社区养老服务，尤其是社区日间照料服务。最初，这些社区养老服务机构的运营方大多为街道办事处或社区居委会。在一位不愿意透露姓名的专家看来，“街道和社区运营都缺乏专业性，很多社区养老服务机构的运营效果并不理想，有的甚至沦为摆设。”而孙秋萍老人所属居委会的一位工作人员告诉记者，之前社区老年人服务中心组织的活动，大多也就是她们工作人员“念念报纸、传达一下文件”。

2016年，北京市出台《北京市支持居家养老服务发展十条政策》与《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》，明确提出“各区政府通过资源整合、置换、新建、购买、租赁等方式无偿提供服务设施”。具体落地形式便是养老驿站，以“政府无偿提供设施，运营商低偿运营”模式运营，为老年人提供日间照料、呼叫服务、助餐服务、健康指导、文化娱乐、心理慰藉等服务。

记者在采访中了解到，与之前的养老照料中心相比，养老驿站在管理和服务方面更加精细和具体，更加强调的是零距离和个性化服务，按需制定特色居家养老服务项目，满足老人的各项生活需求。各社区养老驿站也各有特色，有的突出提供生活照料、陪伴护理、心理支持、社会交流、集中活动等日常服务，有的还根据老人的需要，提供代办代购、器具租赁、居家适老化改造等个性化服务。

为了将驿站式养老制度化、增加可操作性，2018年5月，北京市又出台了《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》，对于养老驿站进行了精准定位，并且拿出了具体的操作程序和服务标准。意见指出，养老驿站是老人家门口的“服务管家”，养老服务驿站由专业的法人机构运营，不会交由居委会负责管理。东高地积善之家养老驿站的负责人告诉记者，这种社区养老驿站扎根社区、街道，相当于提供专业居家养老服务的“超市”。

“标杆”驿站的倒下

今年4月，位于北京西城区德胜街道的双旗杆养老驿站悄然关门。消息一出，引得多家媒体关注。该养老驿站曾被视为社区养老“标杆”，上下两层的驿站当中，每天来吃饭、活动的老人不下70人。如今运营不到一年即告结业，原因据称是“成本太高，没钱投资了”。

事实上，“成本太高”并不是双旗杆养老驿站一家面临的问题，而是养老驿站运营中普遍存在的问题。

北京市老龄产业协会于2017年发布的《北京市养老机构现状与问题研究报告》中显示，在当时北京市的民营养老机构中，仅8%的机构盈利，高达65%的机构属于亏损。而在双旗杆养老驿站关门后，著名人口学家、北京大学教授乔晓春更是在某论坛上抛出“北京只有4%的养老机构盈利”的观点。

“老人收费不能太高和人力成本不能太低的两块‘天花板’，让盈利变得困难。”北京慈爱嘉养老服务有限公司海淀区养老驿站负责人李文（化名）2013年进入养老行业，她在接受记者采访时对养老驿站目前面临的一些困境表示了深深的无奈。

西方国家都是在经济发达以后，进入人口老龄化社会，而我国则是在经济尚未发达时，进入人口老龄化社会，具有“未富先老”“未备先老”的特点。

我国政府从2013年起正式建立了养老政策体系和服务体系，标志是同年发布的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（即国务院35号文件），这个文件提出，到2020年要全面建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。因此，2013年这一年也被业内称为中国养老产业的“元年”。在此后的6年时间内，我国迎来了第一次养老政策的高峰期。这段时期仅中央级的养老文件就下发了130多个，包括产业政策、土地政策、金融政策、人才培养政策、医养结合政策、补贴政策、民营资本优惠政策、市场监管政策等8个方面。同时，涉及到人口战略、就业制度、社保体系、医保政策等10个方面的内容。

然而，在李文看来，如此多文件的出台目前还是没能解决养老体系中的深层次问题，如养老服务供给能力和质量偏弱，难以满足老年人需求多样化。又如，养老机构运营成本高于老年人支付能力的矛盾等。

尽管政府正在努力引导各类资源参与养老业发展，但在养老服务过程中，李文和同行们普遍困惑重重。李文表示，我国养老最大的问题是目前没有保险介入，老年人在购买养老服务上有一定的资金压力。“老年人有自己的特点，你让他掏钱买一堆药哪怕是假药他也舍得，但你让他真金白银花钱购买养老服务，大部分人是舍不得的。”

“护理人员的收入底线不能太低，对老人的收费标准也不能太高，养老机构收费太高没人来，收费太低支撑不起投入成本，最后结果可能是导致大量的亏损甚至倒闭。”李文说。

打通养老服务“最后一公里”

“看到驿站服务的老人，我好像看到了自己的未来。”李文向记者感叹。北京海淀黄庄社区居住的很多都是老科学家，很多人的儿女都在国外，空巢老人的比例很高。因此，除了政府所规定的免费项目外，慈爱嘉还提供居家康复、室内综合维修等收费服务，这些服务满足了这部分老人的刚性需求。

能走出家门来到驿站的，都是身体相对健康的活力老人，而对于那些因病无法出门的老人来说，黄庄的养老驿站还提供专业的上门照护和巡访服务。在驿站的电脑里，有一套专门为社区老人定制的养老管理信息平台。李文告诉记者，医生可以为有需要的老人提供家庭医生，中医诊疗、针灸、耳医等服务，康复师、护士也可以提供上门康复、护士服务，服务记录全部进入管理系统，质管部门会根据系统监督服务进度和质量。护士还会定期到高龄老人家中开展访视，为他们测量血糖、血压、血氧以及健康指导。如果测量的指标有异样，护士们就会及时告知老人的家属，尽快带老人到医院就医检查。

李文以海淀黄庄养老驿站为例说，一个驿站的成本每年在100万元左右，主要是人力成本。除了3个固定工作人员外，坐诊医生和上门服务的护士都需要强有力的资金保障支撑。

李文说，北京对养老驿站的政策支持力度已经是全国领先，政策并不缺乏，但期待在落地中能更便利执行。她举例说，去年北京将养老驿站的补贴方式从运营补贴换成流量补贴，老年人持养老助残卡刷卡消费后，驿站才能拿到补贴。“可我们在实际中发现，不少老人的消费习惯让他们不愿去银行开通养老助残卡的支付功能，这样一来，补贴拿不到手。”此外，作为驿站主要收入的政府补贴还存在结算延迟的情况，如果运营商没有足够的自有资金垫付，驿站也将难以为继。

令李文感到欣慰的是，作为养老服务“最后一公里”的社区居家养老，正在受到最高决策层的密切关注。国务院总理李克强近日在杭州考察时表示，居家和社区养老服务需求巨大，要大力引入社会力量增加供给。

就在半个多月之前的5月29日，李克强主持国务院常务会议，部署进一步促进社区养老和家政服务业加快发展的措施，决定对养老、托幼、家政等社区家庭服务业加大税费优惠政策支持。

在6月14日全国政协召开的双周协商座谈会上，一些政协委员提出要整合社区服务资源，广泛设立嵌入式社区养老机构，强化政策支撑，进一步发挥社区在养老中的依托作用。同时，要充分发挥市场配置养老资源的决定性作用，鼓励社会力量发展养老服务，有效解决民营养老机构各种政策障碍和经营困难，加快推进公办养老机构转制为企业或开展公建民营，满足老年人多样化服务需求。

老年人的支付能力不足是限制养老产业发展的根本原因，长护险可以培育养老服务的市场，但改变需要很长的时间。李文建议，未来的发展中政府对养老机构的补贴方式是否可以尝试更多元的方式，比如，通过政府购买服务的方式将补贴落到人员身上，或者通过“公建民营”的方式提供免费的养老设施，多做社区嵌入式的养老机构，解决掉最急切的问题。