关于加强通用航空政策引导的建议

全国政协委员、中国民航大学副校长吴仁彪

近年来，国家高度重视发展通用航空。2016年，国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》，首次将通用航空纳入国家战略性新兴产业范畴，明确了地方政府、各相关部委、军方的职责分工。在近两年的《政府工作报告》中，均强调要加大通用航空基础设施建设力度。中共中央、国务院在近日印发的《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》中强调“积极发展通用航空”（戳此了解详情）。

上述政策出台以来，各部委相继采取措施促进通用航空发展。例如，民航局会同财政部加大对通用航空的政策支持力度，充分利用中央财政资金在巩固传统工农林渔业生产作业飞行、壮大飞行员队伍、促进短途运输发展、支持应急救援等方面发挥了重要作用。截止到2019年底，全国传统通航作业飞行112.5万小时，在册航空器2675架，通航企业478家，同比2015年分别增长了35%、25.8%、41.2%。

中央财经政策虽对促进通用航空发展起到积极作用，但随着通用航空的不断发展，现行政策的局限性有所显现，需要及时予以优化、加强，以进一步促进通用航空发展。

主要财经政策及实施现状。目前，通航相关企业可申报的资金支持政策主要有《通用航空发展专项资金管理暂行办法》《民航中小机场补贴管理暂行办法》和《支线航空补贴管理暂行办法》。据统计，通用航空发展专项资金补贴已累计发放27亿元，其主要补贴通航企业作业飞行和飞行员执照培训，超过200家通航企业受益；民航中小机场补贴累计发放7947万元，主要用于补贴开展通航短途运输的通用机场，11家通用机场受益；支线航空补贴累计发放1040万元，用于补贴通航短途运输飞行，超过10家企业受益。以上政策涵盖了通航作业飞行、通航短途运输、应急救援以及通用机场运营等通航主要领域，对于增强通航企业运营能力、促进通航产业整体实力提升发挥了积极作用。

存在的问题。通用航空相关补贴政策较好地发挥了引导和杠杆作用，带动通用航空产业的快速发展，但目前还存在以下问题：

一、 政策适用范围未及时调整。一是行业发展形势发生变化，无人机新业态不断涌现。2019年，全国实名注册无人机达39.2万架，全年飞行125万小时，为通航发展注入新的活力。但现行政策未予覆盖，只补贴具有通用航空经营许可证且具备运行合格证的传统通航企业。在2020年疫情防控期间，无人机企业发挥了重要作用，据有关统计，截至4月27日，执行疫情防控任务的141家企业中有100家无人机企业，占比70.9%，1001架航空器中有846架无人机，占比84.5%。但按照现行补贴政策，执行疫情防控任务的无人机企业无法申请应急救援补贴。二是民航深化“放管服”改革，规章体系即将发生重大变化。据新修订的《通用航空经营许可管理规定》（CCAR-290，已征求社会意见），将无人机企业纳入规章管理；同时，通用航空相关的运行规章修订后，部分传统运行情形将不再审定，无人机企业无相应规章，这也使得修订现行政策迫在眉睫。

二、 对基础设施建设的支撑作用未予落实。《通用航空发展资金管理暂行办法》规定,“对通航企业购置、更新和改造投资额在30万元及以上的作业设备、安全设备的补贴标准执行有关固定资产管理规定，单个项目补贴不超过100万元”。但是，自该《办法》出台以来，一直未执行相关补贴政策，也未做出解释说明。

三、 现行政策较为分散有待整合。除了上述通用航空发展专项资金、民航中小机场补贴、支线航空补贴三个文件外，还有《民航节能减排专项资金管理暂行办法》和《民航基础设施项目投资补助管理暂行办法》也适用于通航企业。这些政策在细分领域均可适用通航企业，但较为分散，通航企业研究不够、不透，对补贴政策把握不够全面、准确，也难以申请相应补贴。

四、 政策的基础性工作尚待加强。重大政策制发前应进行充分调研、测算、评估、论证并征求利益相关方的意见，方可保证政策的精准、有效。4月30日，财政部、民航局联合印发了新修订的《民航中小机场补贴管理暂行办法》，其中较大幅度降低了对部分保障短途运输通用机场的补贴标准，相关企业高度关注。相关机场公司、协会等均表示该政策的出台，他们事前不知晓、事中未参与、事后不理解，补贴额有所降低。以2020年补贴11家通用机场4339万元为例，按照新办法简单测算后，补贴额将减少55%。同时，新办法中规定“通用机场保障通航短途运输业务达到一定量级的，固定补贴按照同类机场补贴标准50%核定，……”，对这个“一定量级”没有细化明确，因此在实际操作中存在标准不明、自由裁量权过大的可能。

有关建议

通用航空作为国家战略性新兴产业，正处于发展的起步阶段。绝大部分通航企业规模小、抗风险能力弱，尤其是受疫情影响，企业收入普遍锐减。一季度，全国传统通航企业飞行同比下降56.2%，其中培训类和消费类降幅超过70%；无人机飞行13.8万小时，同比下降34.3%。广东、湖北等地更为严重，企业营收锐减。多数通用机场也因疫情停止运营，收入大幅减少。与此同时，通航企业要统筹疫情防控与复工复产，成本支出相应增加，导致资金压力迅速增加，行业发展的不确定性增强，更加需要国家的政策扶持。鉴于此，从经济发展和社会效益两方面综合考虑，建议：

一是进一步优化完善现行通用航空补贴政策。整合现有分散的政策，将无人机企业纳入补贴范畴，对保障应急救援任务的通用机场予以补贴。明确申报、发放补贴的标准，规范工作程序。

二是及时调整政策适用范围，明确政策导向。中央财政重点加强对公益特征突出的应急救援、医疗救护、短途运输等支持力度；加大对保障城市群、经济带、大湾区等国家战略实施提供通航服务的支持力度；在灾害频发、偏远及地面交通不便地区投资建设运营通用机场，更好体现国家政策的导向与激励作用。

三是鼓励地方政府扩大购买通航作业服务。地方政府结合当地抢险救灾、社会民生保障等需求，明确资金渠道，购买通航作业服务，保障当地经济社会发展，也为通航发展提供相对稳定的市场。