超大型城市的一个主要特征是高度的社会分化。高度分化的社会群体对城市治理提出了差异化的需求，不同群体参与城市治理的积极性、发挥的作用以及参与的方式也不相同。从治理角度来看，有三个维度的社会分化最为重要：一是外来人口与本地居民之间的分化；二是社会阶层之间的分化；三是年龄群体之间的分化。这三个维度的社会分化，现有的城市治理及其相关政策设计都有所关注，但侧重点大多落在较为弱势、被动的一端。如更为强调外来人口的管理、经济困难群体和弱势群体的救助、以及老龄化问题。的确，这些群体需要政策扶助，应该作为城市治理的重点。但这种思维模式往往忽略了在城市治理建构中有可能发挥更大作用的一些社会主流人群。

深圳汇聚了全国最多元、最前沿的群体，阶层分化明显，来源和构成多样，收入水平、社会地位、利益诉求及政治态度等差异显著、变化较快，这对深圳的城市治理提出了很大挑战。在深圳这样的超大型城市里，有两个数量庞大的主流群体值得重视：一个是社会中间阶层或中等收入群体，尤其是体制外的中间阶层，即新的社会阶层；另一个是青年群体。这两个群体在经济社会领域十分活跃，有较强的意愿和能力参与公共事务，对社会治理水平有较高要求，对政府的相关政策常常提出批评意见。近年来，国际社会运动的发展趋势以及香港“修例风波”中青年的行为特征已经表明，当代社会不稳定的主要力量不是社会底层，而是那些“沮丧的中产阶层”和“高知的青年群体”。

当前，超大型城市治理的线上线下边界逐渐消失，工作生活的场景交融混杂，深圳的城市治理必须超越社区治理、单位治理的思路。很多敏感群体的思想虽然孕育于网上，但行为却发酵于现实场景之中，社区治理、单位治理中积累的问题，很可能经由城市生活的自组织空间点燃并放大，并直接形成全域影响。因此，如何充分发挥这两个主流群体的作用，减少斥力，形成合力，对深圳创新超大型城市治理意义重大。

建议：

创新超大型城市治理体系，除了要充分运用专业的城市治理技术和工具，深入研究城市这一客体的普遍规律之外，还需要深入研究深圳人口构成中特殊性关键群体的特点规律，将“人”这一核心要素列为关照对象，作为已有城市治理体系条块结构的有益补充。

1.赋权主流群体，参与社会治理。城市建设主要指向物，城市治理主要指向人。不能用对物的思维去解决对人的问题，否则花费大量资金去推进城市建设，改善居民生活，本应收获民心，反倒可能激出民怨。同样，科技力量可以提升城市治理的精细化程度和智慧城市的现代化水平，但迷信借助科技力量能够管住一切、维护稳定，甚至可以取代群众路线，是要受到惨痛教训的。

因此，开创深圳城市治理的新格局，应摒弃单一的建设技术思维，紧紧围绕着“人”开展工作，其出发点必须是基于深圳的城市特点，在治理中更好地结合群体形态，细分各类群体的特殊需求。只有满足差异化需求的精细化治理，才能吸引更多的利益主体积极参与。基于这种思路，建议可从以下几个方面对深圳两个主流群体参与城市治理给予更多的赋权：

一是把握主流群体的政治诉求，分类引导，分众工作。其中，各亚群体的意见诉求和参政能力参差不齐，这决定了他们的政治参与呈现多层次、多样化的特点，政治参与的效能感也有所不同。比如私营企业和外资企业管理技术人员、中介组织和社会组织从业人员的政治诉求主要表现为政治地位实现，新媒体从业人员和自由职业人员主要表现为政治价值表达。因此，必须针对不同群体，分类别、分步骤、分阶段实现政治参与。二是在继续做好精英参政的同时，更加关注草根参政的需求。为那些政治素质高、专业造诣深、社会影响好的草根人士参加各级新联会、知联会、青联等创造机会，进行适当安排；对确有专业才干而又符合任职条件的，积极推荐他们到相关政府部门或群团组织挂职兼职，充分发挥他们的聪明才智。三是推动政治资源由“增额供给”向“议事供给”转变。人大代表、政协委员、青联委员等名额相对有限，按照简单增加名额的配给方式，已不能适应社会发展需求。可以尝试探索议事政治资源的供给模式，即以议题为核心的申请式政治参与，扩大有关群体的政治参与渠道，推动政治资源供给模式的转变。

2.做好顶层设计，综合研判风险。应当说，政府很多部门都从事着社会群体的接访应诉和风险防控工作，但这并不意味着我们对社会整体风险的研判就一定准确。中外无数事例表明，整个社会的风险绝不是组成社会的各个群体的风险的简单叠加和线性组合。超大型城市治理，不仅要以社会群体的视角切入，而且要从“战术层面”上升到“战略层面”，从“工作层面”上升到“制度层面”，从“局部层面”上升到“全局层面”，从更高的维度、更广的视野和更新的基础上梳理审视已有的治理范式。

当前，社会群体风险深深地嵌入诸多公共政策议题之中，当我们对某项公共政策有所调整时，要提前做好对相关群体的风险评估与风险化解的预案，避免“蝴蝶效应”式的社会情绪失控。当前不同群体在资源占有、舆论关注等方面并不均衡，同一项政策的出台，已经不可能对所有群体都形成相同效应，将从过去的“帕累托改进”逐渐过渡一方得利一方受损的动态博弈。有鉴于此，可以考虑成立全市层面的社会群体风险研判机构或联席会议制度，形成“党委政府组织、跨学科专家建言、群体代表人物参与、综合研判系统风险”的咨询议事机制，做到对社会群体风险的早发现、早预测、早准备，做群众运动的引领者，而不是跟跑者，让深圳的城市治理为国家治理发挥“瞭望”和“护航”的功能，逐步形成具有社会主义先行示范区特色的超大型城市治理新格局，不断提高社会主义现代化国际大都市的治理能力和治理水平。

 3.借力城市治理，打造人才聚集“强磁场圈”。近年来，我国多个城市相继出台引才新政，人力资本红利争夺日益激烈，深圳对人才吸引力的比较优势面临新的挑战。

必须承认，深圳人才政策给出的条件已非常“优厚”，主要以给高端人才打造“职业场景”为内核，以提高职业待遇为内容。我课题组调研表明，高端人才在选择职业机会、进行迁居决策时，往往以家庭为单位、以长期职业发展为目标，以事业和生活并重为特征，这些方面需要城市治理体系予以精准回应并发挥集成效应。

比如高端人才是否要迁居到某个城市，往往是由其家庭成员共同决定的，其家属会基于自己的职业发展、子女教育、父母养老、生活习惯等因素，做出自己的判断考量，这些判断考量往往体现为否决权。在综合考虑上述因素后，候选城市能否为其家庭成员提供更为便利和综合性的解决方案，决定着高端人才的最终选择。

因此，未来超大型城市吸引高端人才，比拼的已不仅是物质待遇，而是更多的体现为城市治理的总体水平。我们要把握新时代深圳发展的“软实力”因素，以高端人才家庭为工作单位，围绕中长期愿景价值开展工作，完善面向高端人才的社会与文化服务体系，提升深圳城市治理的体制机制和生态环境。

一是为高端人才随迁家属的职业发展和社会生活提供支持。与全球有影响力的大城市对标，推动深圳公共服务水平与国际接轨，促进服务更加专业化、管理更加精细化。可通过提供市场化专业化的职业顾问服务，帮助人才在深圳延续和发展自己的事业；可通过专业化机构提供生活服务支持，帮助人才解决在生活中可能遇到的烦心事和操心事；可由统战部门和群团组织出面，为人才提供适当的社会参与机会，提高其对深圳的认同感和归属感。此外，建立公共服务反馈机制，通过网络平台、调研访谈等方式及时了解人才需求，以问题导向不断优化人才公共服务。二是为高端人才子女教育及参与社会建设提供支持。为人才子女提供与国际接轨的优质本地公办教育，或通过现有国际学校教育体系提供市场化私立教育机会。在不影响公平的前提下，为人才子女入学开辟“绿色通道”，对学籍实行动态管理，班级有学额、符合入学条件，允许插班；有正当理由，允许转学。此外，还可为人才子女提供参加社会实践和社区服务的机会，支持人才子女参与公益环保、志愿服务和社会建设等活动，帮助他们更好地融入社会。三是为高端人才的父母养老提供优质医疗服务。深圳的优质医疗卫生资源重点集中于城区，郊区和新城区卫生资源明显不足，而部分高端人才聚集的科技园区和产业园区位于郊区和新城，呈现出卫生资源发展不充分、供需不均衡的状态。应加快推进“产城同步”，区域内产业发展与公共服务、社会保障等一致同步，实现人才的生产工作和人才的生活服务同节奏、相支撑。可考虑引入专业机构建设高级老年公寓，一站式解决人才父母居住、餐饮、医疗等问题，实现人才回家后与父母只有“一碗汤距离”，并为人才父母提供一定的养老消费劵或保姆服务补贴。

（发言者系深圳市政协委员，对外经济贸易大学深圳研究院院长，中央社会主义学院统战高端智库研究员，全国青联常委，市新联会副会长）