案由：综合保税区作为我国目前海关特殊监管区域的最高形态，是开放型经济的重要平台，对发展对外贸易、吸引外商投资、促进产业转型升级发挥着重要作用。随着高水平对外开放的不断推进，改革创新发展需求增多，以及综保区布局的持续优化，我国对综保区的高质量发展提出了更高要求。但与国际先进水平相比，我国综保区的建设仍存在保税功能发挥受限、服务业开放力度不够、配套政策制度体系有待完善等问题。

建议：一是逐渐取消物理围网管理，释放保税制度红利。从国际经验看，欧洲国家如荷兰等，将保税政策赋予达到一定资质的经营主体，而非特定园区（比如海关特殊监管区、或自由贸易园区）。南美洲国家如哥伦比亚有一类园区为“特别自由贸易园区”，主要特征是仅为一家企业所用，将保税功能赋予企业主体。这些做法表面上主要解决因地理位置、面积或设施等导致企业无法迁入园区，无法享受保税政策的问题，但本质是突破了保税功能的空间限制，更好地发挥保税政策作用。我国一些自贸试验区方案中提出支持对海关特殊监管区域外的“两头在外”航空维修业态实行保税监管，未来可以以此为基础，分步骤分阶段取消物理围网，推动现有“综合保税区”管委会由“园区管理机构”向“功能管理机构”转变。

二是探索监管模式创新，推动服务领域开放。目前，全国外资准入负面清单制造业仅2条，自贸试验区外资准入负面清单已经实现制造业条目清零。未来我国仍有开放空间的产业集中在服务领域。由于管理复杂性较高、开放风险管控难，当前我国服务领域开放进程相对缓慢。综合保税区应发挥创新优势，在服务领域的开放监管上探索创新。可以选择若干试点，依托综合保税区建设“服务贸易特殊监管区”，针对图书、音像制品等尚在外商投资准入负面清单上的行业，开展类似“两头在外”加工贸易的方式，即从国外引来素材，可以适当融入中国元素，在综合保税区制作，然后再出口，与境内不产生联系，不会对境内造成风险。同时，开展对内容“监管学习”，制定更加有效的监管措施，待管理经验和能力逐步提升后，允许进口到境内。

三是加强政策制度创新，支持新模式新业态发展。可以利用综保区范围相对小、易于监管的特征，对一些新模式新业态发展所需的突破性政策制度优先在综保区内实施。例如，支持发展离岸贸易，探索发展离岸贸易所需的税收安排，并加强海关、税务、外汇系统的后台数据统一管理，联合海关、外管等部门建立离岸贸易行为检测分析体系，防范离岸贸易风险，待管理完善成熟后支持在自贸试验区开展离岸贸易。在综合保税区内率先降低资金跨境、人员往来、数据流动等方面管制，实施具有国际竞争力的税收政策等，打造我国开放型经济的新增长极。