当前，我国经济发展进入消费升级深度转型期，文旅消费作为典型的动态复合型消费形态，已成为拉动内需、稳定经济大盘的重要增长极。然而，长期沿用的条块分治行政管理体制，与文旅经济跨界融合、全域联动、动态流动的天然属性存在明显不适配，形成了资源碎片化、新业态准入受阻、空间保障不足、产品同质化、要素配置低效、制度滞后等供给约束。

如何打破这些约束，重塑统筹治理架构、整合全域文旅资源、创新监管模式、优化空间用地保障、转变政绩导向、完善制度政策体系？我们尝试着寻找答案。

洞悉文旅经济的本质属性与治理适配逻辑

文旅消费是区别于传统消费的动态复合型高阶消费。

从消费分类底层逻辑来看，全社会消费可划分为静态消费和动态消费两大类别。静态消费以消费者常住地固定、无跨区域空间位移为前提，集中表现为衣食住行、居家消费、本地餐饮、社区服务、日常网购等功能性、刚需性消费，核心满足居民基础生活物质需求与日常便利需求。其消费场景固定、交易闭环简单、产业链条较短、行业边界清晰。

动态消费则以消费者跨常住地空间移动、场景持续切换为必备前置条件，核心依托人员流动实现体验消费、精神消费与情绪消费。文旅消费是动态消费最核心、最具代表性的形态。

文旅消费既不属于传统实物消费范畴，也不能简单等同于一般性服务消费。其消费全过程贯穿行前决策、途中流动、异地体验、事后回味、社交分享全周期，消费价值依附于空间流动、场景沉浸和文化感知，具备不可标准化、不可简单替代、主观感知性强等鲜明特征，与普通静态服务消费存在本质差异。

文旅经济也是超越单一产业的全域融合生态经济形态。

文旅发展实践早已突破单一行业边界，深度渗透第一产业农业乡村、第二产业文创制造与文旅装备、第三产业综合服务全领域，具备强关联性、节点性、枢纽性核心特征，是串联一二三产、联通城乡要素、聚合人流资金流信息流文化流的节点型枢纽经济。

我国现行行政管理体制核心为条块分治架构。“条”即文旅、自然资源、住建、农业农村、市场监管、应急消防等垂直职能部门，按行业分工实行纵向专业化管理，配套分业政策、分业监管、分业法律法规；“块”即各级地方政府、行政区划，按属地范围实行横向属地化管控，侧重辖区内建设、融资、维稳、履职、短期政绩考核。

条块分治体制适配传统工业、农业、普通服务业等业态单一、边界清晰、属地固定的静态产业发展模式。但文旅经济天生具有跨界化、流动化、全域化、融合化特征，发展无固定行业边界、无严格属地限制、无单一管理主体。静态分割的治理体制与动态融合的经济形态在底层逻辑上存在明显张力，这是当前文旅经济供给约束产生的重要根源。

条块分治体制下，文旅经济供给端核心约束为何？

一是资源供给约束，条块分割导致优质文旅资源碎片化沉睡。文旅经济发展的核心根基是自然生态、历史文化、乡村风貌、古建非遗、城市记忆和工业遗存等优质在地资源。资源的系统性整合、连片化开发、全域性打造是文旅高品质供给的前提条件。但在条块分治体制下，各类文旅核心资源被纵向条条部门和横向属地行政区域双重切割，形成了资源碎片化的突出格局。

从纵向条线来看，山林生态资源归林业部门管理、河湖水资源归水利部门管控、土地空间资源归自然资源部门统筹、文物古建归文物部门保护、乡村田园资源归农业农村部门管辖。同一优质文旅综合体资源往往分属多个不同职能部门管辖，各部门依据自身行业规则独立履职、各司其职，缺乏统一统筹协调机制。文旅部门作为行业主管单位，无资源统筹权、规划整合权和开发调度权，难以对碎片化资源进行整体规划、连片打造和系统活化。

从横向块块来看，优质文旅资源往往跨乡镇、跨区县、跨市域分布，山水廊道、文化游径、乡村文旅带等核心文旅载体天然具备跨区域属性。但各地属地政府各自为政、本位主义突出，普遍存在同质化规划、重复性建设、低水平开发问题。相邻区域文旅项目互不衔接、线路互不联通、品牌互不联动，优质资源难以形成规模效应和集群优势。部分稀缺优质文旅资源因多部门审批推诿、跨区域协调不畅，长期处于沉睡状态，资源优势无法有效转化为产品优势、产业优势和经济优势，文旅经济高品质核心产品供给先天不足。

二是业态供给约束，分业监管难以适配文旅融合新业态发展。近年来，文旅消费持续升级，文旅+研学、文旅+露营、文旅+沉浸式演艺、文旅+数字文创、文旅+康养旅居、文旅+夜间经济等跨界融合新业态快速崛起，成为拉动文旅消费新增量、激活文旅新活力的核心引擎。此类新业态天生跨界多个行业领域，不属于传统单一行业管理目录，难以适配分业审批、分业标准、分业执法的传统监管模式。在条块分治体制下，各部门按固有行业职责履职，对跨界新业态普遍出现“权责交叉重叠、监管真空并存”的治理格局。

一方面，新业态多头监管、重复检查、标准冲突问题突出。以乡村露营基地、沉浸式文旅演艺为例，同时涉及文旅行业管理、自然资源用地管控、应急安全监管、市场经营规范、消防合规审核、公安治安管理等多个部门。各部门监管标准不统一、审批要求不一致、执法检查不同步，企业合规运营成本较高，稍有不慎即面临整改关停风险。

另一方面，新业态监管主体缺位、审批依据空白，大量新兴文旅业态无明确主管部门、无统一准入标准、无规范运营细则。部门之间相互推诿扯皮，经营主体投资意愿低迷，不敢投、不敢建、不敢运营，文旅创新业态供给明显滞后于市场消费需求，新业态拉动文旅消费的潜力难以充分释放。

三是空间要素供给约束，属地分割与用地规则僵化，空间保障不足。

文旅消费是典型跨区域动态消费，文旅经济发展需要全域化空间布局、连通化线路打造、复合化用地保障作为支撑。但条块分治体制下，空间规划、土地供给、项目审批全部按属地行政区划切块管理，跨区域文旅廊道、主题游径、全域文旅环线等重点项目统筹推进难度极大。区域之间行政壁垒森严，要素无法自由流动、项目难以协同共建。

同时，文旅项目大多具备点状分布、复合利用、农旅融合、闲置盘活等特征，不同于工业、住宅等集中连片、单一属性的传统用地需求。但现行土地管理制度、供地政策、用地指标均按传统静态产业设计，点状供地、复合用地、闲置厂房农房盘活等适配文旅发展的用地政策，在条块审批流程中层层受限、落地困难。

此外，属地政府出于短期管控和地方保护考量，对外地文旅连锁企业、专业运营团队跨区域布局设置隐性准入壁垒。优质文旅运营资源、市场资本要素难以向县域、乡村等文旅潜力区域集聚，文旅空间供给固化僵化，全域文旅发展格局难以形成，空间要素供给短板直接制约文旅扩容提质。

四是产品供给约束，政绩导向重建设轻运营，产品同质化问题突出。条块分治体制下，各纵向职能部门考核侧重工程建设、项目落地、硬件投入等显性政绩指标，横向属地地方政府追求短期可视、可量化、可考核的发展成效，形成“重硬件建设、轻内容运营，重项目堆砌、轻IP打造，重景观打造、轻文化赋能”的供给导向偏差。文旅发展实践中，各地普遍热衷于新建仿古街区、网红灯光秀、标准化古镇景区等硬件设施，投入大量财政资金搞基建工程，但对文化内涵挖掘、沉浸式内容打造、文旅IP培育、专业运营服务、体验品质提升等软性核心投入明显不足。

受此影响，全国文旅产品同质化内卷较为严重，千景一面、千镇同款问题突出。浅层观光产品过剩，深度文化体验、高端定制度假、沉浸式情绪消费等高品质文旅产品供给明显短缺。文旅产品供给与当前居民文旅消费升级需求存在明显错配，游客停留时间短、过夜率偏低、二次消费占比不高，文旅消费乘数效应难以充分发挥，文旅经济综合效益受到影响。

五是要素配置约束，资金人才数据条块分割，优质要素难以集聚。资金、人才、数据是文旅经济高质量发展的核心生产要素。但在条块分治体制下，各类核心要素按部门条线切块分配、属地封闭管理，相互之间壁垒森严，难以统筹整合、高效配置。

资金层面，文旅专项债、乡村振兴资金、农业扶持资金、住建建设资金等各类财政资金分部门下达、分条线使用，资金使用碎片化严重，无法打包联动支持全域文旅生态融合项目建设。

人才层面，文旅运营、文创策划、沉浸式设计、数字文旅等复合型专业人才，分属人社、教育、行业部门分条管理，缺乏统一引育、流动、激励机制，基层文旅专业运营人才缺口巨大。

数据层面，文旅客流、消费数据、安全监管数据分部门存储、难互通共享，智慧文旅赋能、精准营销、精准监管缺乏数据支撑。核心要素配置效率偏低，直接导致文旅发展内生动力不足，优质供给扩张受限。

六是制度供给约束，分业法律法规滞后，融合发展制度保障缺失。

当前我国现行法律法规、行业管理制度均按分业分条模式制定，适配传统单一行业监管需求，缺乏适配文旅跨界融合、全域生态发展的顶层法律制度和配套政策体系。现有《旅游法》《文物保护法》《食品安全法》等各类行业法律各自独立、衔接不畅，部分条款相互冲突。针对沉浸式文旅、数字文旅、露营研学、乡村民宿等新业态，存在法律界定模糊、责任划分不清、监管依据空白等突出问题。

同时，新业态包容审慎监管机制、创新容错机制、经营主体扶持机制尚不完善，制度供给滞后于文旅新业态发展速度，市场创新发展预期不稳、信心不足，体制性制度性壁垒持续抑制文旅供给活力和消费潜力释放。

破解条块分治体制约束，释放文旅消费潜力

一是建议重塑统筹治理架构，从分业条块管理转向全域大文旅综合统筹。

打破纵向部门条线壁垒和横向属地行政壁垒，在党的统一领导下构建政府统筹牵头、文旅部门主抓、多部门协同、跨区域联动的大文旅统筹治理新格局。各级成立文旅经济高质量发展综合统筹委员会，统筹协调自然资源、农业农村、住建、应急、市场监管等核心部门，厘清各部门权责边界，建立常态化联席会议、联合审批、联合执法、信息共享工作机制。摒弃传统分业分治单一管理模式，实现文旅资源统一规划、项目统一推进、业态统一监管、要素统一配置。强化文旅经济全域统筹定位，跳出单一行业管理思维，以文旅生态经济理念统筹城乡文旅发展，从源头破解条块分割、各自为政的体制顽疾。

二是建议整合全域文旅资源，推动碎片化资源向规模化优质产品转化。

开展全域文旅资源全面普查建档，建立统一文旅资源资产台账，打破部门资源管辖壁垒和区域行政分割，推进山水、文化、乡村、非遗等各类资源一体化整合、连片化开发、系统化活化。编制多规合一的全域文旅发展规划，统筹跨区域文旅廊道、主题游径、乡村文旅带建设，推动相邻区域文旅品牌共塑、线路共建、客源互送、市场共享，杜绝同质化重复建设。聚焦差异化发展定位，深挖在地人文底蕴，打造小而美、专而精的特色文旅精品，培育高品质深度体验文旅产品体系，优化文旅产品供给结构，破解供需错配难题，拉长游客停留时间、提升二次消费占比。

三是建议创新新业态监管模式，建立包容审慎的跨界业态准入监管机制。

针对文旅跨界融合新业态，摒弃传统分业监管模式，实行“一个业态、一个牵头部门、一套监管标准”的牵头负责制。明确沉浸式演艺、露营基地、研学旅行、数字文旅等新业态的主管部门、准入标准、安全责任、运营规范。简化新业态审批流程，推行一站式联合审批、极简备案管理，降低经营主体合规成本。建立新业态创新容错机制，在守住安全底线前提下，放宽新业态准入限制，鼓励经营主体创新产品、创新业态、创新模式，激发文旅市场供给创新活力。强化事中事后智慧监管、信用监管，替代传统前置审批管控，营造宽松有序、规范健康的新业态发展环境。

四是建议优化空间用地保障，适配文旅点状复合发展用地需求。

优化文旅专项用地政策，突破传统工业住宅用地管理僵化模式，全面落实点状供地、复合用地、闲置空间盘活等文旅专属用地政策，简化乡村民宿、露营基地、文旅体验项目用地审批流程，优先保障全域文旅重点项目用地指标。打破区域空间壁垒，建立跨区域文旅项目协同推进机制，统筹推进跨市域、跨县域文旅环线、主题游径、联动景区建设，构建全域连通、业态融合的文旅空间发展格局。取消地方文旅市场隐性准入壁垒，鼓励优质文旅企业、专业运营团队跨区域布局发展，推动资金、人才、运营等优质要素自由流动集聚。

五是建议转变发展政绩导向，从重基建建设转向重运营重内容重IP培育。调整优化地方政府和职能部门文旅考核评价体系，弱化硬件基建投资、项目数量等短期显性考核指标，强化文旅运营质量、文化IP塑造、游客体验满意度、过夜率、二次消费占比、就业带动、消费拉动等高质量发展考核指标。引导各地摒弃重建设轻运营的粗放发展模式，加大文化内涵挖掘、沉浸式内容创作、文旅品牌培育、专业运营服务等软性投入，推动文旅从景观建造转向文化赋能、从项目堆砌转向生态运营，打造有文化、有体验、有情绪、有口碑的高品质文旅IP，以优质供给创造新型文旅消费需求。

六是完善制度要素保障，构建适配文旅经济发展的政策法律体系。

加快完善文旅融合发展顶层制度设计，补齐新业态法律法规空白，修订完善现有分业法律冲突条款，出台适配文旅跨界融合发展的专项政策法规。打通财政资金、人才、数据等核心要素壁垒，统筹整合各类涉农、住建、文旅专项财政资金，集中投向文旅全域融合重点领域；健全文旅复合型人才引育、激励、流动机制，强化基层文旅运营人才支撑；搭建全域智慧文旅大数据平台，实现部门数据互通共享，以数字赋能精准营销、精准监管、精准服务。构建财政引导、社会资本为主、多元参与的文旅投融资机制，盘活文旅存量资产，推广文旅REITs、专项债等融资模式，强化文旅经济长效发展保障。

（作者系全国政协委员，中国宏观经济学会副会长 刘尚希）