准确理解、充分发挥人民政协在国家治理体系中的作用

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”的改革总目标。准确理解把握政协在国家治理体系中的作用，是当前政协适应全面深化改革形势创新发展必须首先回答的课题。

　　一、 人民政协在国家治理体系中的作用可以用一句话概括，就是统一战线性质的政治协商机构

　　新一届政协产生后俞正声主席就指出，政协是社会各方面进行协商讨论的一个平台，“在这个平台上，各党派团体和各族各界人士可以充分发表意见建议，与党和政府进行民主协商，可以发挥民主监督的作用，也可以发挥统一战线的作用。”俞主席的这段话，结合政协性质以及深化改革形势下政协面临的任务，全面准确地阐述了政协在国家治理体系中的作用。这个作用可以用一句话概括，即：政协是统一战线性质的政治协商机构。

　　首先，这一作用符合《决定》关于国家治理的要求。我国的国家治理体系是中国共产党领导下管理国家的制度体系，其所表述的国家治理内涵有三个基本点：一是强调在中国共产党领导下进行治理;二是强调依靠制度进行治理;三是强调党的领导、政府管理与社会广泛参与的多元共治。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，人民政协是实行这一制度的重要机构，又是与社会各界有着广泛联系的统一战线组织。在国家治理体系中明确政协是统一战线性质的政治协商机构，突出了政协与中国共产党领导的国家政治制度的联系，又体现了政协具有的广泛代表性和包容性，在推进党和政府与社会各界多元共治方面能够发挥重要的作用。

　　第二，这一作用反映了人民政协的性质。人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。贯穿于政协性质的核心内容，就是团结和民主两大主题。在国家治理体系中明确政协是统一战线性质的政治协商机构，突出了政协组织致力实现的统一战线的团结，又表明了其是国家政治体制中实行民主协商的机构，准确反映了政协的固有性质。

　　第三，这一作用体现了政协协商民主的特点。《决定》是在推进协商民主广泛多层制度化发展的部署中，从发挥协商民主重要渠道作用的角度，对政协提出要求的。因此，对政协在国家治理体系中的作用，也要联系政协作为协商民主重要渠道的特点加以确定。我国的协商民主是一个广泛多层的制度体系，政协是其中的一条重要渠道。政协的协商民主融协商、监督、合作、参与于一体，具有鲜明的统一战线特点。明确政协是统一战线性质的政治协商机构，突出了政协作为协商民主重要渠道的特点，表明了政协不是国家权力机关又是我国政治体制的重要组成部分的独特地位和作用。

　　二、 明确政协是统一战线性质的政治协商机构，是政协在国家政治生活中地位和作用历史的、逻辑的发展结果

　　从政协的历史看，政协的成立就标志着“使统一战线组织与人民民主形式有机地结合在一起”，是“民主协商机构和统一战线组织”的统一。在创立政协期间，毛泽东、周恩来都明确阐述过这一点。但在政协成立发展的初期，政协性质中关于团结和民主的内容还是结合在一起的，并统一于统一战线组织的表述下，即《共同纲领》和首部政协章程规定的，政协是“人民民主统一战线的组织”。

　　那么为何在政协成立时只规定政协是“人民民主统一战线的组织”呢？首先是因为建国初期讲的统一战线，一方面是指中国共产党对各民主党派和无党派人士采取的一种团结联盟的方针政策，一方面又是对当时我国社会阶级状况和人民民主政权特征的一种描述、反映。建国初通过建立和发展统一战线，把各个可能团结的阶级阶层都纳入人民范畴使之享有人民民主，同时吸收大批民主党派和无党派人士参加国家政权，参与国家事务的管理和大政方针的协商，创造了协商民主这种新的民主形式。再有政协成立以来讲的作为人民民主统一战线组织的人民政协，实际包含着作为中国共产党团结各界的统一战线组织和作为一种民主形式的政治协商机构两方面的内涵。如1951年全国政协《关于各省、市各界人民代表会议协商委员会工作的意见》就明确指出：“协商委员会是各民主党派、人民团体和民主人士的政治协商机关，又是经过各民主党派、人民团体和民主人士去团结各民主阶级的统一战线组织。因此协商委员会的任务是一方面要协助政府联系和动员人民，审议和推行政策法令；又一方面要加强各民主党派、人民团体和民主人士的团结进步工作，经过他们去团结和教育各民主阶级的人民。这两方面的任务是不可分离的。缺了一个方面，任务就不完全。”在1956年我国进入社会主义社会后，政协作为统一战线组织包括这两方面内涵依然是明确的。正因为政协始终具有这两方面的作用，所以政协在结束代行人大职权、作为统一战线组织继续存在后，仍然能够在国家政治生活中发挥重要的民主作用。1954年二届全国政协召开后，许多国家的重大方针政策和重要法律草案，仍然在政协进行了协商。后来只是由于受到“左”的错误影响，特别是在文化大革命中政治协商活动受到冲击、陷入停顿，政协作为统一战线组织具有政治协商机构的职能才变得模糊。1978年党的十一届三中全会召开后，政协组织这方面的作用就得到恢复并进一步发展。但适应改革开放的新任务以及政协自身的发展变化，这时对政协性质和作用的认识及表述有了新的特点，这个新特点就是由“合”到“分”，将原来包含在统一战线组织中作为政治协商机构的民主作用加以区分、逐渐展开，使之更加清晰、确定下来。这个过程大致经历了三个时段的发展：

　　首先是在新时期初适应拨乱反正和国家工作重点转移的需要，统一战线和人民政协明确了要调动一切积极因素促进社会主义现代化建设、促进祖国统一的方针任务。1982年邓小平主持修订政协章程，就将统一战线不再与“人民民主”而是与“爱国”联系在一起，确定政协为“中国人民爱国统一战线的组织”。这里，“爱国”有两个重要含义，一是表明新时期随着我国阶级关系发生根本变化，我国统一战线的内部构成也发生了根本变化，从过去四个阶级的联盟发展成为广泛的政治联盟，在此基础上实现了政协中心任务从过去主要“为阶级斗争服务”，向为社会主义现代化建设服务的战略转变。再一个就是强调了团结。1979年邓小平明确指出，统一战线就是要“把一切能够联合的都联合起来，范围以宽为宜，宽有利，不是窄有利。”把“统一战线的性质”叫“爱国的统一战线”，“这样范围就宽了，具有广泛的性质”。可见确定政协是“爱国统一战线组织”也是为了强调扩大团结。但这时邓小平也没有忽视政协民主的作用。1980年他就提出，人民政协是巩固和扩大爱国统一战线的重要组织，“也是我国政治体制中发扬社会主义民主和实行互相监督的重要形式”。1982年他主持政协章程修改，首次写入了政治协商和民主监督是政协的主要职能。

　　第二个时段是在上个世纪九十年代前后，在实现了党和国家工作重点转移、实行经济体制改革的部署后，邓小平又提出“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”，着力推动政治体制改革。为此1987年党的十三大，确立了“共产党领导下的多党合作和政治协商制度”是我国的一项基本政治制度，提出要“建立社会协商对话制度”。1989年中共中央又制定颁布《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，明确了中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，并提出“人民政协是我国爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式”。为了贯彻这个精神，1993年宪法修正案将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入宪法序言；1994年政协章程修正案也在政协性质中，增加了人民政协“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”的内容。这样，政协组织作为政治协商机构的作用，就正式从统一战线组织中区分出来。

　　第三个时段是从世纪之交至党的十八大召开，这是把协商民主作为我国现代化建设中政治发展的一项重要内容正式提出到确立的阶段。进入20世纪90年代，以江泽民同志为总书记的中共中央领导集体，明确了政协与人大和政府互为补充、相辅相成，是我国政治体制的重要组成部分；并在1991年3月的两会期间，提出

　　了我国社会主义民主有选举和协商两种

　　重要形式的论断。2004年通过的政协章

　　程修正案，将政协“是我国政治生活中发

　　扬社会主义民主的重要形式”写入了政协

　　性质。2006年2月，以胡锦涛同志为总书

　　记的中共中央，又颁布《关于加强人民政

　　协工作的意见》，将我国社会主义民主的

　　两种重要形式正式写入了中共中央文件。

　　到2012年党的十八大及次年十八届三中

　　全会召开，进一步拓展、确立我国社会主

　　义协商民主的内涵和理论，作出了完善社会主义协商民主制度、推动协商民主广泛多层制度化发展的重大决策。

　　从上述历史进程中可以看出，政协性质中团结和民主的内涵由“合”到“分”、逐渐展开，我国协商民主内容和形式的日益丰富、不断拓展，是与我国改革开放现代化建设各项目标任务的逐步清晰、不断推进相伴随的，是在中国共产党开创中国特色社会主义道路、完善发展中国特色社会主义制度、创建中国特色社会主义理论体系的进程中形成的。而经过三十多年的改革和发展，特别是随着《决定》把推动协商民主广泛多层制度化发展作为我国政治体制改革的重要内容，确立政协是协商民主的重要渠道，对政协在国家政治生活中的地位和作用也就可以进一步加以概括，将其明确为具有统一战线性质的政治协商机构。并且，因为今天既然我们已经明确政协的协商民主具有统一战线特点，政协作为政治协商机构已可以包含统一战线和协商民主两方面的内涵，对这一概括还可以再简化，就称其为政治协商机构。

　　三、 明确政协是政治协商机构具有重要的意义

　　1. 它有利于适应全面深化改革形势，贯彻落实习近平总书记关于政协要在依照宪法法律和政协章程进行准确定位的基础上履行职能的要求，在推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标下，完善政协制度、推进政协工作，充分发挥政协作为协商民主重要渠道的作用。

　　2. 它有利于把政协工作纳入中国共产党统揽全局、协调各方的总体工作布局，进一步明确政协在国家政治体制中的地位，明晰、深化“人民政协是我国政治体制的重要组成部分”的论断，使政协与我国政治体制中的其他组织机构更好协调一致地开展工作。

　　3. 它也有利于更好地宣传政协。明确政协是政治协商机构，能够更加清晰地向国外宣传讲清政协在我国政治体制中的地位作用。

　　（作者系全国政协文史和学习委员会驻会副主任、中国人民政协理论研究会副会长兼秘书长）