人民政协网北京3月7日讯（记者高杨 孙权）　城乡二元经济结构和小农经济形态，长期以来成为制约中国农业经济和农村社会发展的重要因素。但进入本世纪以来，在城市化的推动下，大批农民进城变务工经商，导致农村大片土地生产力下降，严重影响我国粮食安全。

　　而先前的家庭联产承包制，多是以家庭为单位小块经营，导致效率低下，农业产出低。加上城乡二元体制束缚了农村发展，一边是城市化的一路高歌猛进，另一边却是农村经济发展的停滞不前，导致城乡差距越来越大。

　　基于此，2009年开始，国家希望以土地流转的形式作为农村改革的突破口，放宽农民对承包土地的转让权、出租权、入股权及抵押权，农民可用土地向金融机构融资贷款，更可以把零散土地合并，扩大经营规模，提升农业产出。这样农民即可在拥有土地使用权的基础上，享有土地增值的最大利益，从根本上提升农民收入。

　　经过几年改革，多地土地扭转带来的农村生产力提高日益明显。然而，在土地扭转改革的同时，一些地方也出现了很多乱象。

　　强制扭转和改变土地用途明显

　　根据我国农村土地承包法规定，土地承包经营权流转的主体是承包方，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，也就是说农户有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转方式。

　　但在我国多地土地扭转的实践中，不仅农户可以自主决定流转，村民小组、村民委员会，甚至乡镇政府、县区政府也可决定流转，特别是在招商引资，规模经营等土地流转中，有的县乡政府不经农户授权就与外商订立土地流转协议，然后由村民委员会、村民小组通知农户。这种“强制流转”或“被流转”，剥夺了农户的参与权、协商权、监督权。

　　根据中国社科院农村经济研究所党国英研究员提供的调研报告显示，目前农村土扭转主要乱象，主要表现为农户随意流转与基层政府强制流转并存，口头流转与书面流转共生，有偿、低偿、无偿流转同在。

　　“从目前各级信访情况看，大概有三分之一以上信访源于土地纠纷，而这里面绝多数又是土地遭地方政府强制扭转的。”国家信访局来访接待司一位工作人员坦承，强制土地扭转带来两方面隐患，一是由于失地农民没有土地又没有生活保障，带来社会稳定隐患。二是从信访看，很多土地被扭转并非是为了种粮，而是用来作为其他用途，这势必影响国家粮食安全。

　　“按照国家土地扭转政策规定，土地承包经营权流转，不得改变土地的农业用途，基本农田不得植树、挖塘养殖。”党国英接受本报记者采访时却表示，从目前了解的情况看，确实不少地方土地流转后“非农非粮化”倾向明显，改变了农业用途。30%到80%的土地流转后用于种植水果、花卉，发展高效农业、设施农业，还有的用来建坟、建房、建窑、办企业或发展公益事业等。这势必突破18亿亩的耕地红线，给国家粮食安全带来隐患。

　　土地扭转必须“绕粮”

　　如何规范农村土地扭转，守住耕地红线？

　　在本次两会上，九三中央认为，从长远看，农村土地适度规模经营必然带来农村生产关系的深度调整和变革。我国的耕地保护压力很大，现有耕地保护机制是基于“家庭经营、统分结合”双层经营体制设计、并更多地通过行政措施实施的。土地适度规模经营要“坚持家庭经营在农业中的基础性地位”，将会形成土地所有权、承包权和经营权“三权分置”，对落实最严格耕地保护制度既是机遇又是挑战。因此，探索与农业适度规模经营相适应的耕地保护机制势在必行。实践证明，对事关某项改革发展的权责关系先行确定比搁置一段时间后加以校正或重构成本低、难度小、效果好。

　　基于耕地保护和粮食安全的角度，九三中央提出应从六个方面着手构建农业适度规模经营条件下的耕地保护机制。

　　一是禁止流转土地“非农化”，遏制流转土地“非粮化”。对此，九三中央认为，必须约法三章，设置“高压线”，通过民事、行政、司法等手段保障流转土地不被“变性”。在推进土地适度规模经营都不可遍地开花，应把重点放在耕地富集区、粮食主产区和主要经济作物产区。即便是在这些地区，对土地流转的速度、节奏也应有控有调，不可“一哄而放”。应合理调整农业产业结构，科学规划粮经比、粮食作物比重和口粮作物比重。

　　“二是把握好土地经营规模的‘度’。”九三中央认为，农村土地承包权由家庭享有的重要社会价值之一是维护稳定。集约经营土地的规模如果过大，会给农村社会带来新的不公正；如果过小，经营者获利少，积极性会受挫。

　　第三，九三中央认为，应支持适当改造、扩大耕地面积。应通过相关项目资金倾斜，支持新型农业经营主体对流转土地进行基础设施改造、荒地改农田、小田改大田、旱田改水田，扩大耕地面积。应对经营主体的投入、土地整治增加的耕地在流转期满后如何处分提前约定，防止日后出现权益纠纷。

　　“鼓励经营主体向上下游延伸产业链，这是第四。”九三中央提出，土地规模经营主体需支付土地流转费和大量生产投资，倘若单纯从事一般种植业则增值空间有限。而产业链条在一定限度内越延长、多产业越紧密联系，经营主体抗风险的能力就越强，弱势的农业产业就有可能强起来，市场竞争力也会提升。产业市场竞争力的提升、经营者效益的增加是保护农业的有效途径，耕地也会因此得到保护。

　　第五，是对土壤进行约束性的修复。九三中央认为，虽然我国法律对“培肥地力，提高农业生产能力”规定了鼓励性条款，但效果并不理想。由于一家一户经营小规模土地，很多农民必然向“种满种足”、“高产多产”要效益，无暇顾及土地的休耕和“补养”。土地适度规模经营从客观上提供了采取技术性、环节性措施涵养耕地的条件。国家应抓住构建新型农业经营体系的契机，出台政策，由国家给予补偿，约束和激励经营主体对规模经营的土地有计划、分轮次地进行土壤修复、地力培育，补偿标准可依经营者的额外花销、实际损失和农田地力效益等因素确定。

　　“第六，是谨防新的粗放式和掠夺式生产。”在提案中，九三中央提出，虽然规模经营能够产生规模效益，但规模经营也可能导致一味向规模要效益。因此有人认为，规模经营不如小户经营精细，不利于增加粮食供给目标的实现。同时，经营者为了追求短期利益最大化，也极易对土地掠夺式生产。对可能出现的这些问题都要明文规定加以防范，比如可实行耕地质量的合同管理等。

　　连接：早前报道

　　粮食供求“紧平衡”将呈常态

　　中国是粮食生产大国，也是粮食消费大国。粮食的连年丰收夯实了我国粮食安全的基础。但农业专家也指出，当前，一边是人们对粮食多样化需求的不断增长，一边是农业资源短缺矛盾的日益突出，未来一段时间我国粮食供求将保持“紧平衡”态势。

　　据预测，未来一段时期，我国每年新增人口仍在700万左右；每年新增城镇人口1000多万；粮食的需求增量在200亿斤。与此同时，资源约束持续加剧。我国人均耕地、淡水分别仅为世界平均水平的40%和25%。

　　“更应看到，工业化、城镇化的快速推进，每年还要减少耕地600万至700万亩。”农业部种植业管理司司长曾衍德说，目前，耕地退化面积占耕地总面积的40%以上，东北黑土层变薄，南方土壤酸化，华北平原耕层变浅等问题严重影响了耕地的产出。

　　与此同时，中国粮食进口也呈较快增长之势。专家指出，当前我国粮食进口品种和数量都在增加，主粮供求格局已由“总体平衡、丰年有余”正逐步过渡到“紧平衡”。

　　“虽然我国粮食连年增产，但是由于我国耕地、淡水等要素绷得很紧，粮食产量增加赶不上需求增长、结构变化。”一家农业咨询公司分析师马文峰说，随着城镇化加快推进，粮食需求继续刚性增长，我国粮食供求“紧平衡”将呈常态。