提名委员会提名程序民主公平公正

全国港澳研究会副会长、北京大学法学院教授　饶戈平

　　２０１７年香港将有可能第一次由本地居民普选出行政长官，掀开香港民主发展史上崭新的一页，人们翘首以待。作为中国的一个特别行政区，香港的政治体制不能自行决定，而必须由最高国家权力机关及其常设机关加以规定。普选是香港政治体制的一部分，不属于高度自治范围，中央对香港普选拥有主导和最终决定的权力。事实上，香港普选的目标、发展进程、时间表、实施办法等都是由基本法和全国人大常委会决定所确定的，其中提名委员会的设置是香港普选的一大特色。

　　提名委员会是在基本法起草期间，最早由香港委员提出、又经香港社会两次广泛咨询、最后被起草委员会接纳的一项制度安排，写入了基本法。提名委员会制度是专为实施行政长官普选而设计的，既要实行一人一票普选，保障香港居民的政治权利，又要保证竞选人为爱国爱港者，而由一个有广泛代表性的提名委员会产生候选人，则是基本法所确定的最民主、最稳妥的办法。该委员会由社会各阶层、各界别的代表组成，其民意基础远超过任何一个政党、政治派别或一定数量的“公民提名”，体现了均衡参与、协商民主原则，有利于避免政党竞争提名所造成的社会对立，有利于避免可能出现的宪制危机和民粹主义。

　　基本法规定行政长官普选是由提名委员会提名候选人和选民普选两个环节有机结合、共同组成。提委会构成香港普选制度的一部分，没有提名委员会，就没有香港普选；实行普选就必须遵循提名委员会制度。

　　提名程序是提名委员会制度的核心。特区政府提出的普选法案严格遵循基本法第４５条和人大常委会“８．３１决定”，将提委会的民主程序概括为推荐参选人和提名候选人两个步骤，具体包括以下四个要点：

一、 联名推荐设上下限。

　　参选人由提委联名推荐确定。联名推荐所需的委员数额分别根据提委会总人数的１０％和２０％设定了上下限。下限定为１２０人，既可确保有多个参选人供提委会考虑提名，又可避免产生过多参选人，致使提委会难以提出２至３名行政长官候选人。上限定为２４０人，是总结了历次行政长官选举的经验，防止个别参选人获得太多的委员推荐，导致参选人数量不足、提名过程竞争性弱。对联名推荐设上下限的办法有利于确定合理的参选人数额，最多不多于１０名参选人，最少不少于５名参选人，降低了入闸门槛，有利于报名参选者入围。

二、 秘密投票提名。

　　提名阶段实行无记名投票。这一规定同提委会委员以个人身份履行职责的规定相衔接，可保障他们自由表达意志，也可消除香港社会对提名程序受到操纵的担心。从长远看，提名阶段采用秘密投票有利于增强提委会的公信力，确保提委会制度长期实施。

三、 每名委员可投２至Ｎ票。

　　每名提委会委员至少必须投票支持两名参选人，最多可投票支持全部候选人，即所谓２至Ｎ票。在这里，要求提委会委员最少必须投两票，主要是为了有效、顺利地产生２至３名候选人，供选民投票时比较、选择，符合人大常委会“８．３１”决定的要求。要求每名委员最多可投与参选人数相同的票数，则充分体现了提名制度的民主性，使提名结果能真实反映提名委员的意志，有利于最大限度地抑制策略性投票，更好地彰显机构提名的性质。从法律上看，提委会的职责是为全港普选提名候选人，每名提名委员都负有宪制责任，必须至少投票选择两名参选人，并且也使提名和选举严格区分开来。

四、 得票较多者成为候选人。

　　行政长官候选人为２至３名，均须得到全体提名委员过半数支持。提名办法针对一轮投票后可能出现的不同情况，分别对应处理为：一是如有２至３名参选人获得过半数支持，则直接产生行政长官候选人；二是如超过３名参选者均获得过半数支持，则得票靠前的３名参选人胜出；三是如没有参选人获得过半数支持，则需重启提名程序；四是如只有一名参选人获得过半数支持，是重启提名程序还是再补充提名１至２名候选人，尚需进一步研究。普选法案提出，上述内容将在本地立法阶段做出明确规定。

　　特区政府表示，提名委员会提名过程中，将提供平台让参选人有公平、充分的机会向全体提名委员以至广大市民解释其政纲和理念，以确保争取提名过程的平等、公开、透明。

　　事实表明，普选法案规定的提名委员会提名程序切合香港实际情况。所有符合法定资格者都可以平等地向提委会争取提名、获得提委会同等考虑，没有对被选举权进行不合理的限制。提委会所有成员在参与提名时具有同等权利，提名结果能够反映提委会的集体意志。整个程序明确、可行，有利于顺利产生正式候选人，是一个公开公平公正的提名制度，是香港历史上最民主的选举制度。