原标题：我党巡视制度的形成与发展

　　编辑同志：

　　您好！在当前的反腐败斗争中，我常见到和听到中央巡视组的相关报道，查处了不少“老虎”。据说中央向地方派出巡视人员的制度早就有，是何时设立的？其最初的目的和作用是什么？早期党的巡视制度有何特点和影响？希望专家给讲解下。谢谢！

　　朝阳读者 朱令超

　　本刊特请华东政法大学马克思主义学院院长何益忠教授作答。

　　党内巡视制度萌芽于党的创立和国民革命时期，形成和建制于土地革命时期

　　中共“二大”通过的《中国共产党章程》之第三章第十五条规定：“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席。”这应该是党内巡视最初的党内法规依据。1923年中共“三大”通过的《中央执行委员会组织法》将中央执行委员会的法定人数增加到九人，其中五人组织中央局，其余四人则“分派各地，赞助地方委员[会]一同工作，每星期将所在地情形报告中央局一次。”这样，分派各地的中央委员就承担了帮助下级党组织开展工作、传递上下级信息的功能。国民革命蓬勃发展起来以后，党对于监督、指导工作更加重视。1925年中央扩大执行委员会通过的《组织问题议决案》明确提出“应当增加中央特派的指导员，使事实上党对于区及地方实行指导全部工作。”1926年7月，鉴于革命运动的发展，中央扩大会议再次决定：“以后中央对于各区，各区对于各地方，最好能派遣特派员，考察并执行此种任务……” 至此，党基本确立了从中央到区、地方、支部的党内巡视体制。

　　但是，作为一个制度存在，党内巡视却是在土地革命时期形成和成熟起来的。大革命失败以后，中国共产党生存环境的恶化，使党内巡视的重要性凸显出来。生存环境的恶化使原本就强调纪律和服从的中国共产党进一步走向了集中。1927年11月，在《最近组织问题的重要任务议决案》中，中央认为许多决议和方针，“如土地问题，农民暴动的策略问题，劳动问题，国民党问题，往往在各地并不执行，谬解而成机会主义的实际行动”。于是，1928年10月，中央发布“第五号通告”，正式颁布党内《巡视条例》。该条例共15条，内容涉及巡视的目的，巡视员的派遣和条件，巡视员的职责等。条例规定自中央至县委、特委都须设专门巡视员。中央认为只有执行巡视制度，才能“了解下级党部的生活和群众工作的实际，使上级指导能正确而且合于实际，能密切的传到下级党部”。

　　六届二中全会以后，党内巡视又成为上级党组织进行“活的领导”的重要手段。所谓“活的领导”就是要求上级组织缩小机关，避免以“公文”指导下级工作，而应直接派人到下级组织了解具体情况，“广泛发展群众的积极性与创造性”，并“当面解决问题”。中央认为党内巡视是实行“活的领导”、根除官僚主义的重要方法。1931年5月，中央通过《中央巡视条例》，并要求各省各地参照该条例建立自己的巡视制度。《中央巡视条例》分五章，包括巡视员的条件，巡视员的基本任务，巡视员的工作方法，巡视员的职权、教育与纪律，附则。巡视员的主要任务是了解和传达党的决议并检查各级党组织对决议的执行情况，检查各级党组织的领导成分和领导方式，了解各地政治经济状况，了解各地群众组织状况，教育和提拔工农干部。《中央巡视条例》的颁布和执行，标志着党内巡视制度正式形成。

　　民主革命时期党内巡视制度的特点及局限性

　　民主革命时期的党内巡视制度具有两个显著特点：第一，除支部外，党的各级组织都有权派出巡视员去监督、指导下级组织的工作。1931年颁布的《中央巡视条例》在附则中要求“各省各地须参照本条例建立自己的巡视制度”。第二，巡视员是代表上级组织的“钦差大臣”，具有很大的“威权”。1931年的《中央巡视条例》将巡视员视为“中央对各地党部考察和指导工作的全权代表”。

　　民主革命时期，由于党长期处于秘密的、地下的状态，在反对旧政权、旧体制的过程中，只有形成高度集中的组织形态才能集中全党的智慧和力量。因此，作为一个革命党，肯定会强调个人对组织、下级对上级的绝对服从，也就需要建立相应的制度来保证这种服从。民主革命时期，党内巡视良好运作的一个前提是共产国际、上级组织的决议、方针政策肯定是正确的，因此需要通过党内巡视保证下级组织忠实地贯彻和执行。相反，如果共产国际、上级组织的决策不正确，则巡视制度可能会放大错误，进而带来灾难性的后果。这种状况在土地革命时期，特别是王明“左”倾错误时期，教训最为深刻。那么，如何保证党中央、上级组织的决策正确呢？这就需要党内民主。因此，在充分利用巡视制度优势的同时，还应该积极发展党内民主，挖掘党内外其他监督形式，并将其制度化，使党内巡视与其他监督制度形成合力才能解决腐败、党内统一及保证中央权威等问题。只有这样，巡视制度的效果才会进一步提升。

　　党内巡视制度较快建立是有历史原因的

　　首先，党内形成的相对集中的组织形态是巡视制度生成的直接诱因。党章中有关下级组织对上级组织绝对服从的规定除了需要党的下级组织，特别是下级组织的领导成员高度的自觉外，更需要制度上的保证。而党内巡视的主要目的正是“为使上级党部之一切策略，工作计划和指导能正确的被下级党部（直至支部）接受和执行。为直接帮助下级党部确定正确的政治、组织、工作的路线和一切工作的方法”。

　　其次，党的各级组织内部同体监督的缺失是党内巡视的现实需求。作为一种自上而下的监督，巡视制度是在党的各级组织内部的同体监督缺失的状况下，不得不实施的一种党内监督。建党以后，由于种种原因，在党内监督方面，我们比较强调组织对党员个体的监督；比较强调自上而下的监督，对自下而上的监督则重视程度一般；比较重视党的决策和执行机构建设。

　　再次，作为秘密的、处于地下状态的中国共产党，巡视制度满足了党内信息沟通的实际需要。由于长期处于秘密、地下状态，各地党组织之间、上下级党组织之间在信息沟通方面遇到了很多困难，为此党通过创办报刊，要求下级组织定期提供书面报告等方式解决这一问题。但在信息沟通方面，报刊的缺点非常明显。于是，直接由上级党组织派出并对之负责的，承担收集“巡视区域内之政治经济社会及党务的各种材料”责任的巡视员及相应的巡视制度就在党内信息沟通的现实需要中建立起来了。

　　巡视制度在新时期的发展与完善

　　尽管巡视制度曾在民主革命时期党的建设和发展过程中起到过重大作用，但是抗战开始以后，这一制度却在无形中被废除了。改革开放以后，随着党在自身建设方面新情况、新问题的不断出现，该制度又因党内监督和反腐败斗争的需要逐步得到恢复。进入新世纪后，党的十六大报告提出要“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度。”2004年中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》更将党内巡视制度作为一项重要监督制度列入其中。2007年党的十七大通过的党章也明确规定“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”。2009年7月，中共中央颁布《中国共产党巡视工作条例（试行）》，标志着党内巡视在新时期正式形成制度形态。十八大后巡视制度又得到加强。