引领新常态，进一步加强耕地保护，必须明确耕地保护综合目标，创新耕地保护机制

刚刚闭幕的中央农村工作会议明确提出，保障国家粮食安全是农业结构性改革的基本底线，要保稻谷、小麦等口粮，保耕地、保产能，保主产区特别是核心产区的粮食生产，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。有专家预测，2016年在进行农村土地改革时，耕地保护和补偿制度有望迎来顶层设计。

赖明

耕地保护是我国的一项基本国策。随着我国经济、社会制度不断调整，改革发展深入推进，耕地保护出现了许多新情况、新问题，面临许多新挑战。引领新常态，进一步加强耕地保护，必须明确耕地保护综合目标，创新耕地保护机制。耕地保护在“三农”工作中具有举足轻重的地位。保护耕地应立足基本国情，兼顾多重目标。

稳住耕地数量。我国人多地少，人均耕地占有量不足世界平均水平的1/3。当前，快速推进的城镇化、偿还生态“欠账”实施必要的“退耕”、对耕地的人为破坏，以及后备耕地资源改造难度加大等，都对保持耕地总量动态平衡带来巨大压力。尤其是一些地区盲目造城占用耕地问题，仍然屡禁不止。应严守18亿亩耕地红线，划定永久基本农田，依法采取更严格措施稳住耕地数量。

保证耕地质量。由于长期粗放掠夺式耕作，过量使用化肥、农药、农膜，造成我国大量耕地的土壤板结、酸化，土质和肥力退化。目前，农药化肥综合利用率仅30%左右，农用塑料薄膜回收率仅60%，受到中、重度污染的耕地面积约5000万亩，直接影响农产品质量安全。稳定和提升耕地质量的任务十分艰巨。

保障耕地主体的权益。中共十八届三中全会提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，

允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。应从法律上完善农民耕地权益及其实现方式，防止权利“空置”。同时，引领农村土地“三权分置”改革新情势，建立保障耕地实际经营主体权益的制度规范。

确保农产品供给。粮食安全是国家安全战略的重要组成部分。习近平同志强调，中国人的饭碗要始终牢牢端在自己手上,而且饭碗里应该主要装中国粮。耕地保护首先应围绕“谷物基本自给，口粮绝对安全”着力，其次应提供满足消费者多元需求的农产品，还要适应农业多功能发展需要。应因地制宜，不断提高农业综合生产能力。

巩固农村基本经济制度。以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制作为我国农村基本经济制度，其重要意义不仅在于规范和调节农村生产经营关系，而且有利于巩固村民自治制度，维护农村社会稳定。加强耕地保护不仅不能违背这一基本经济制度，而且应有利于巩固这一基本经济制度。从一些地方的探索实践来看，在坚持统分结合双层经营体制前提下，农地经营权是能够有效“放活”的。

中共十八届五中全会提出：“加快转变农业发展方式，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。”中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路。因此，应着眼于促进农业现代化，创新与土地规模经营相适应的耕地保护机制。

一是禁止流转土地“非农化”，遏制流转土地“非粮化”。一些地方表现出流转农地的强烈冲动，不少已流转农地被改变了农用性质。对这些问题，应予以高度重视，通过行政和法律手段加以约束和规范。

二是把握土地经营规模的“度”。今后一段时期，承包经营权流转对象应主要为专业大户、家庭农场和农业合作社，尤其应鼓励土地向种田能手和职业农民集中。土地集约经营规模关涉经济、政治、社会等多方面，非常敏感和复杂。考察农业经营的规模“适度性”应因经营主体类型而异，多维度分析。

三是支持适当改造、扩大耕地面积。通过相关项目和资金倾斜，支持新型经营主体对流转土地进行基础设施改造，中低产田改造，小田改大田，扩大耕作面积。应对经营主体的投入、增加的耕地面积在流转期满后如何处分提前约定，防止出现权益纠纷。

四是谨防新的粗放式和掠夺式生产。虽然规模经营能够产生规模效益，但规模经营可能导致过于注重规模效益，而且经营者为了追求短期利益最大化，极易掠夺式生产。对此，应采取确定合理的流转期限，实行耕地质量合同管理等方式加以防范。

五是对土壤进行约束性修复。“培肥地力，提高农业生产能力”，是一项重要的耕地保护措施。由于一家一户经营少许土地，很多农民向“种满种足”、“高产多产”要效益，无暇顾及土地的“休养”。规模经营从客观上提供了采取技术性、环节性措施涵养耕地的条件。应支持和引导规模经营主体有计划、分轮次地休耕轮作。对采取耕地轮休措施的新型主体给予适当补偿，补偿标准可依经营者的额外支出、实际损失和农田地力效益等因素确定。

（作者系全国政协常委、九三学社中央副主席）