新华社布鲁塞尔４月７日电新闻分析：欧盟整改难民庇护政策前景并不乐观

新华社记者孙奕

欧盟委员会６日决定，着手修订以《都柏林协定》为核心内容的难民庇护政策，以减轻希腊、意大利等“前线国家”的难民潮压力。专家认为，尽管这是欧盟直面政策漏洞的积极改革方向，但欧盟内部分歧较难调和，决策程序繁复，落实效力恐要打折扣。

欧委会建议，改革的选项一是废除原先难民在赴欧“首站”申请避难的规定，改由欧盟统筹安排，把难民按比例分配到欧盟成员国；选项二是保留原有“首站”申请避难规定，但增设“公平校正机制”，一旦难民人数超出警戒值，便由欧盟出手把部分难民分配到其他成员国。

作为整改重点，规定避难者申请庇护标准的“都柏林体系”再次走向台前。该体系确立了欧盟成员国审批避难申请的标准和机制，体系核心是１９９０年在爱尔兰首都都柏林签署的《都柏林协定》。

经过两次修订，现行《都柏林协定》的核心内容在于，避难者只能在入境欧盟的第一个成员国申请庇护，而这个成员国必须承担避难者接待、难民资格审核等一系列责任。

去年夏天以来，通过地中海和巴尔干通道进入欧盟的难民数量激增，对希腊、意大利等欧盟“前线国家”造成巨大压力。然而，很多难民并不想在“前线国家”申请庇护，而是向往待遇更好、对待难民较为开放包容的德国及北欧国家，导致“投机避难”情况严重。

中国人民大学国际关系学院教授王义桅分析，改革建议的方向是好的。但一般来说，欧盟很多想法好是好，但落实起来往往打折扣、拖延或不了了之。

王义桅认为，现在２８个欧盟成员国经济发展不一致，竞争力有差异。以“前线国家”希腊为例，希腊本身面临严重债务危机，缺乏足够的金钱和精力接收避难者；捷克、波兰等中东欧国家担心难民影响本国民众就业，在宗教、社会融入上对难民也有看法，所以很难配合协调摊派难民；而德国、北欧国家经济预期较好，也需要劳动力，所以对难民往往开出较优惠条件。

他表示，难民危机自去年爆发以来，欧盟内部对难民政策分歧不断。现在欧委会再提改革建议，不少国家甚至已经厌倦了。

事实上，根据欧盟决策程序，从建议提出到成员国最终履行落实，往往历时漫长。这次欧委会提出的建议将于４月２１日在成员国内政部长例行会议上讨论。其后，欧委会需在夏季之前拿出最终正式建议草案。接下来，欧盟成员国首脑需要进行协商，决定是否将建议方案提交欧洲议会表决。由此可见，改革方案推进前景“关卡重重”，未来每一次磋商都将是成员国讨价还价的“舞台”。

去年以来，欧盟领导人就难民问题召开的会议有１０多次，出钱出力的倡议也不胜枚举，可实效总是乏善可陈。去年５月，欧盟提出难民转移“配额制”，但这一提议在拖延近４个月后才勉强通过，成员国答应两年内转移安置总计１６万名难民。但最新数据显示，被转移安置的难民也就１０００人左右。

王义桅说，欧盟领导力往往需要英法德三大国带动和协调。但英国目前和欧盟关系若即若离，甚至要公投脱欧；以往较有担当的德国，对难民接受程度较大，带有吸引劳动力红利的私心，和不少国家意见相左，在难民危机中反而成为诟病的对象；其他国家的民粹主义也有上升趋势。

他说，欧洲难民危机的根源是叙利亚等西亚北非国家的动荡局势。尽管叙利亚政治和解进程并不以欧盟意志为转移，但欧盟和有关国家必须持续在推动地区稳定上真正拿出诚意和有效手段。

“总体来看，欧盟领导力在下降。解决难民问题光靠摊派，没什么效力。要在欧盟内部凝聚共识解决难民危机，未来挑战依然严峻。”他说。

欧盟统计局数据显示，２０１５年，逾１２０万人在欧盟２８个成员国首次申请避难，人数是２０１４年的两倍多。