一场“大众创业、万从创新”的浪潮正在中国兴起。这无疑对推动和保证我国经济稳定、健康发展具有极为重要的时代意义。

应松年

创新的内涵极为丰富，包括思想观念、发展模式、机制体制、科学技术、市场监管、公共服务，以及城、乡管理，企业治理等众多内容。在“互联网+”的时代，内容更加丰富复杂。

创新需要良好的内生动力和外部环境，在中国现实环境下，这一切显然都与政府的鼓励、支持和引导分不开，因此，法治政府建设的最重要的内涵和目标之一，就是促进和保障大众创业、万众创新在我国市场经济条件下的形成和发展，以发挥创新在我国经济和社会发展中的重要作用。可以说，我国在创业创新方面能否达到预期目标，政府负有很大的责任，承担着极重的任务。

弘扬创新观念 建立自主创新文化

政府目前要做的最重要的事情之一，是要在全社会弘扬创新观念，建立自主创新文化。中华民族要实现伟大复兴，首先要实现创新文化的复兴，逐步使我国长期以来在经济发展方式的“资源依赖型”向“创新驱动型”转变，实现经济社会的可持续发展，同时，还要摒除单纯追求名利、官本位的功利思想，努力营造一种推陈出新、勇于探索、务实求真的社会氛围，为企业和个人提供能够实现自我价值的有利环境。

创新，本身或许应该是一个不断试错的过程，失败是成功之母，要提倡探索精神，建立容错纠错的机制，鼓励从失败中总结经验、勇于再战。

自我革新，破除一切束缚创业创新的旧体制、旧制度

在推进大众创业、万众创新中，政府自身的改革是必然涉及的话题。要创业创新，就必须破除一切束缚创业创新的旧体制、旧制度，激发人民的创造潜力，这应该是法治政府建设的重要内容和衡量的重要标准。

从法治的要求说，政府权力来源于法律的授予，职权法定。“法无授权不可为。”从法律体系上划分，授予职权的法，首先是组织法，在中央，包括国务院组织法和各部委组织简则，地方则是各级政府组织法，还应该有中央和地方关系法。组织法对职权的规定一般比较原则，都是规定几个方面，然后再通过单行的法律法规作出具体规定。

首先应该考虑的是法律应该授予政府哪些权力？市场经济条件下，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这就必须处理好政府与市场、企业以及社会的关系，要确保政府在经济发展进程中能创造良好的发展环境，提供优质的服务，维护社会公平正义的基本方向。在这方面，我国的组织法还不够完善，正在进行的“简政放权”的改革，内容之一就是按照经济社会的发展要求，厘清哪些权力应该还给市场、社会，以及社会组织和公民。中央与地方，地方各级政府的权力应该如何划分等等。在实践的基础上，最后都要通过法律规范确定，这对实现社会创新是十分重要的。

目前正在制定的权力清单制度，是将各级政府和不同部门正在行使的权力，经梳理后全面登记公布，让政府自己，也让企业、社会和公民知道该政府在行使和可以行使哪些权力，以达到政务公开。这里还有两件事要做，一是权力清单中的权力来源的合法性问题，应按照立法法的有关规定审查；二是高层应该对这些权力的授予是否适当、合理进行研究，即这些权力的来源虽然合法，但根据改革的要求，这些权力是否仍应保留？这就要对政府职能作统一考虑，最后形成组织法的体系。把鼓励、支持和引导创业创新纳入组织法，成为政府必须履行的职责。

还有一个是关于审批制度改革，我国已在2003年制定了世界上独一无二的行政许可法，目的就是要对我国在特殊历史条件下形成的许可制度进行改革。行政许可法明确规定，凡属公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介组织能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，都可以不设行政许可。这也就是简政放权中的“放权”。法律还规定了哪些法规范可以设定许可，哪些不能，明确规定了部门规章不得设定许可，地方规章只能设定临时性许可，其他规范性文件一律不得设定许可。由于此前的行政许可大部分都为规章设定，这就产生了对规章已经设定的许可进行清理，去除那些不该设定许可的事项。其中就有对创业创新起束缚或阻碍作用的。这一清理工作已取得巨大成就，但至今尚未最后完成，而且还有一些采取改头换面的办法重新设为许可，甚至违法自设许可的现象。行政许可法还对申请许可的程序，从精简和便民的方面作了规定，各地还成立了行政大厅，取得明显效果，但行政机关自设的前置程序仍随时可见，严格监督和实施行政许可法的任务仍十分艰巨，而这在破除对于创业创新的束缚来说，正是一个重要方面。如：要加大力度，放宽市场准入，使注册和经营便利化，简约创新产品审批等等。

改革产权制度，促进自主创新。产权制度问题涉及创新者和创新成果之间的利益关系，对创新主体能否提供持久的激励。这就需要建立科技成果转化为生产力的市场化转化机制。要加强知识产权立法，使创新成果的保护有法可依、依法保护。

国家对创业创新的支持，很重要的方面体现于财税政策，要继续加大面向中小企业的税费减免力度，发挥税收政策在促进自主创新、资源市场、环境保护方面的“指挥”作用。国家已经设立了400亿元的新兴产业创业投资引导基金，启动了国家科技成果转化引导基金，还有中小企业专项基金等。根据情况，还可设立面向高校毕业生创业、科技人员创业、农民工返乡创业等相关基金。此外，还要完善社会投资融资机制、发展科技中介服务业等，为创业创新提供更好更多的服务。在加强财税支持力度的同时，必须强化各项制度的落实监管，做到严格遵循法定程序，做到依法办事。

营造法治的市场环境

法治政府建设的重要内容之一是营造法治的市场环境，其中极为重要的是加强社会诚信体系建设，要建立严格的失信惩戒法律体系，使失信者无利可图、寸步难行，使诚信者受人尊重，一路畅通。这对创业创新者至关重要。要建立社会的诚信，行政机关自身必须严格坚守诚信，做好榜样。

同时，政府应该严格执行反垄断法，大力反对行政垄断、行业垄断、技术垄断，为创业创新建设公平、公正、开放的市场环境。

在行政系统内建立解决争议的机制，是法治政府建设的重要内容之一，这对保护创业创新者的合法权益也十分重要。此类纠纷解决机制包括解决行政争议的行政复议，解决与行政有关的民事纠纷的裁决、仲裁等，这些制度都需要进一步完善。

（作者系中国法学会学术委员会委员、行政法学研究会名誉会长，中国政法大学终身教授。本文节选自在中国法治论坛上的发言）