中国社会科学院社会政策研究中心“中国慈善发展报告”课题组27日称，彩票公益金在筹集比例、分配使用领域、监督管理措施等方面都存在问题。

中心与社会科学文献出版社当日在京发布《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告(2016)》。蓝皮书称，近年来我国彩票发行规模不断扩大，彩票公益金的规模也随之扩大，但日益暴露出一些问题。

在2015年的彩票审计风暴中，涉及违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的25.73%。其中涉及彩票公益金资助项目854个，占抽查项目数的17.2%。

彩票公益金提取比例萎缩

调查发现，近年来“彩票公益金提取比例萎缩”。《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》要求，从2002年1月1日起，彩票公益金比例不得低于35%。但国务院规定的这个比例底线一直不断被突破。

数据显示，2012年，彩票公益金占彩票发行销售总数的比例仅为28.8%，2015年，这个比例继续下滑到26.6%。不同的彩票种类和游戏品种，彩票公益金提取比例差别很大：以双色球、超级大乐透、3D、排列三等为主的乐透数字型彩票，彩票公益金提取比例基本稳定在35%;即开型彩票及视频型彩票，彩票公益金的提取比例多为20%;以足球彩票为主的竞猜型彩票，提取比例只达到18%。

针对彩票公益金提取比例出现萎缩的状况，2015年，财政部《关于进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理的通知》明确对彩票公益金的提取比例做出调整，要求严格限定彩票奖金比例、合理控制彩票发行费比例、切实保障彩票公益金比例，新开设的任何彩票游戏品种，彩票公益金的比例最低都不得低于20%。已上市销售的彩票品种中，竞猜型彩票游戏公益金比例低于20%的，要通过降低发行费比例的方式上调相应彩票游戏的公益金比例。

蓝皮书说，“这个通知基本迁就了公益金提取比例萎缩的现实。但尽管如此，这个通知能否具备足够的权威和效力，能否得到严格的贯彻执行，还需要走着瞧。”

课题组表示，彩票发行销售20多年来的实践表明，在彩票资金中，最容易受挤占的不是彩票奖金，也不是彩票发行费，而是彩票公益金。这是因为，在彩票资金构成中，彩票奖金是硬指标，返奖比例低会直接影响彩票的游戏吸引力和市场竞争力，也间接影响彩民的权益，因此彩票奖金比例多年来一直呈上行趋势，甚至出现通过奖池和促销措施，非理性拔高奖金的不正当竞争。而彩票发行费直接涉及彩票机构和彩票代销者的利益和工作驱动力，在目前彩票发行体制下，削减发行费的难度也很大。

蓝皮书说，尽管在2001年国务院就明确提出了“今后随彩票发行规模的扩大和品种增加，进一步适当调整彩票发行资金构成比例，降低发行费用，增加彩票公益金”的原则，《彩票管理条例》也以行政法规的形式做出了同样的原则要求，但这些要求不但没有得到严肃落实，反而朝着相反的方向发展。

“这种随着彩票发行量规模不断扩大而彩票公益金比例却不断式微的现象，是否符合彩票发展规律不可妄言，但不符合法律和政策的要求却是铁的事实，必须引起决策者的高度重视。”蓝皮书说。

彩票公益金使用结构不尽合理

根据《彩票管理条例》和国务院批准的彩票公益金分配政策，彩票公益金按照中央和地方各50%的比例进行分配。该资金按照政府性基金管理办法纳入预算，不用于平衡财政一般预算，并且专项用于社会福利、体育等社会公益事业。

其中，中央集中的彩票公益金的60%要用于补充全国社会保障基金，30%要用于中央专项彩票公益金，其他的部分要由民政部和国家体育总局按照各5%的比例用于社会福利和体育事业。地方留成的彩票公益金占全部公益金的50%，规定由省级财政部门商民政、体育等有关部门研究确定分配原则。

课题组介绍，近年来，中央本级公益金被用于补充全国社会保障基金的比例不断攀升。2015年中央本级彩票公益金支出总额的361.97亿元中，有327.34亿元用于补充全国社会保障基金，占比超过90%。

全国社会保障基金是国家社会保障储备基金，它由四个部分组成：中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益、国务院批准的其他筹集资金的方式。该基金规定专门用于人口老龄化高峰期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。该基金自2000年设立以来，累计基金规模已超过1.5万亿元。其中，由中央财政预算拨款部分，主要是通过彩票公益金来安排。

对此，有学者提出质疑，认为中央财政的这一做法不符合《彩票管理条例》关于彩票公益金“不用于平衡财政一般预算”的禁止性规定。而且，贡献了社会公益金的广大彩民，有多少比例属于全国社会保障基金未来的受益群体，缺乏科学的匡算。如此大规模地将彩票公益金补充社保基金，其合法性、科学性、合理性和公信力，均有待进一步研究论证。

蓝皮书称，据“2016年中央本级政府性基金支出预算”，中央本级的彩票公益金的支出预算，除了要用于补充全国社会保障基金之外，还应该用于社会福利、体育事业、教育事业、红十字事业、残疾人事业、城乡医疗救助、文化事业、法律援助以及其他社会公益事业。

课题组表示，对于地方保留彩票公益金的分配使用情况，目前还缺乏完整的统计。根据审计署2015年公布的《彩票资金审计结果》，2012年以来，被抽查审计的18个省共安排彩票公益金资助项目14.28万，支出896.44亿元。其中，社会福利事业396.69亿元，占比41.2%;体育事业296.85亿元，占比33.1%;教育事业61.7亿元，占比6.88%;残疾人事业29.78亿元，占比3.32%;城市医疗救助21.58亿元，占比2.41%;农村医疗救助17.4亿元，占比1.94%;扶贫16.78亿元，占比1.87%;文化事业6.75亿元，占比0.75%。

此外，还有法律援助0.81亿元，红十字事业0.6亿元，其他公益性事业等47.5亿元。在地方，彩票公益金适用领域和分配比例，主观性、随意性和不确定性的问题在一定程度上存在。

课题组表示，需要指出的是，随着彩票发行规模的扩大，问题彩民带来的负面社会效应开始发酵，但是，彩票公益金未能为解决这样的明显的社会问题贡献合理而负责任的投入。

彩票公益金使用绩效难验

课题组表示，从历年来彩票公益金的使用情况看，能够有资格使用彩票公益金的主体，主要是社保基金以及民政、体育、教育、文化、扶贫、卫生、团中央等政府部门以及官办的群团组织。这些组织一方面具有坚实的财政预算或者募捐资金，同时又可以获得巨额的彩票公益金。与此对照，严重缺乏项目资金的民间慈善组织几乎没有获得彩票公益金的渠道和机会。

“如此数量巨大的彩票公益金，在没有竞争机制的条件下，通过行政体制下拨使用，社会效果无从考评。”蓝皮书说，《彩票公益金管理办法》虽然对省级以上民政、体育行政等彩票公益金使用部门、单位，建立绩效评价制度，将彩票公益金支出的绩效评价结果作为安排预算的依据，但是，这种自我考评的机制很难科学客观地衡量资金的使用绩效和效率。

对于彩票公益金的使用监管，《彩票公益金管理办法》第十七条有明文规定，即省级以上彩票公益金的使用部门、单位，须在每年3月底之前向同级财政部门报送上年度彩票公益金的使用情况。包括项目如何组织实施;资金使用和结余的情况;项目的社会效益和经济效益等。

“应该说，没有建立起对于单项彩票公益金使用的专项审计机制，以及完善的社会监督机制，只是规定公益金使用单位每年要向财政部提出使用情况报告，这是很难保证彩票公益金不出现跑冒滴漏甚至滥用状况，能够用于所承诺的社会公益事业的。”蓝皮书说，尤其是随着彩票公益金规模还在不断扩大，其使用监管的问题将越来越突出。

课题组介绍，目前，使用中央专项彩票公益金的，要由申请使用的部门、单位先向财政部提交项目申报材料，再由财政部提出审核意见后，报国务院审批。而对于使用领域和范围，事先并没有规划，审批也缺乏基本的标准和公开透明的审核机制。

在2015年的彩票审计风暴中，涉及违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的25.73%。其中涉及彩票公益金资助项目854个，占抽查项目数的17.2%。