英国脱欧公投，脱欧派以微弱优势胜出，备受热议。而在31年前（1975年），英国也曾发起公投，当时以接近三分之二的多数选择继续留在“欧洲经济共同体”。两次公民投票的结果迥异，让人生出“三十年河东三十年河西”之叹，但两次公投脱欧和留欧者之间的得票数之差并不大，尤其是这次脱欧者优势微弱。

选票差异不是很大，说明英国选民出现了严重分裂。这种分裂还有区域性，有的地方甚至要发起运动，脱离英国而留欧。这种分裂在公投后也有很多表现：目前有二百万人不承认公投结果，要求重新进行公投，还有议员要求议会投票中止脱欧。

这些都表明，英国选民的裂痕已不仅仅是选项的分裂，还已进入了情感的分裂。而英国无论脱欧还是留欧，这个高度分裂的议题，势必重塑英国的公共议题议程及偏好次序，从而影响英国自身的一体化。可以说，公民投票从根本上撕裂了英国各个层次的政治秩序。

从原始秩序角度来看，英国的全民公投，让每一个家庭、每一个社区、每一个公司、每一个社会组织，都陷入激烈的脱欧VS留欧的争辩。这些原始的社会秩序短期内遭到剧烈破坏。

从扩展的市场秩序角度来看，这场全民公投让市场化考虑变成了一个纯粹的政治考虑。欧洲市场一体化，本来更多的是市场自发扩展秩序的事情，现在却变成了政治层面考虑。

从国家政治的角度来看，英国的公民投票，让国家治理系统化、有秩序的思考，让位于全民公投这样一刀两分的分裂式决斗。其结果是，即使微弱脱欧了，还有将近半数的人去继续努力留欧。脱还是留，就在极少数的摇摆分子手中几张票。可以想见，整个英国都会在留和脱的刀尖上摇摆，到头来，它会在摇摆中被抖散。

这说明，简单而粗糙的公民投票，未必是对国家重大问题进行表决的最好方法。因为它是脱序式的决定，是两项非此即彼的分裂式的投票。对于多元化中力求公共性平衡稳定的英国来说，这易导致两端极化摇摆。

就公共政策设计而言，这样的公民投票即便无法避免，也应在技术上改进，让分裂式摇摆控制在小范围和小幅度内。一个方法是，让决定由至少三分之二多数赞成才能做出，而不是由投票者的简单半数就能做出。这样中间摇摆的话，就得至少三分之一的选票，这其实已非“摇摆”，而是大幅度民意改变。另一个方法是，把全国分成较小的选区，每个选区都是1名代表，简单过半数通过，再由各选区代表来投票决定最终选项。还可以由三分之二赞成才能通过。

这可以让投票导致的分裂和选区意见的凝聚结合在一起。若要让这个分裂和凝聚的过程进一步选区化，那最好各个选区的投票时间也做些调整，在一年内陆续做出选择。这样，分裂发生的时间点不一样，对全国也只是局部影响，而民意也有一个时间序列的支撑，而不是一个单一时间点的集中性分裂。

有人说，民意似水。水可以平顺流淌，但涓涓细流遇到暴雨也可变成洪涝。结构化的民主，由制度化结构支撑的投票，可以静水流深。而没有结构化支撑的公民投票，就可能是洪水。直接公民投票，且过半数就确定选择极端对立的方案，就是在制造洪水，它易沦为民粹的民主。而要将其弊害降到最低，最起码让这类投票有结构化的技术支撑。

□毛寿龙（中国人民大学公共政策研究院执行院长）