自中共十八届三中全会明确提出信访工作制度改革后，我国信访工作在法治化改革的道路上步伐不断加快，顶层设计不断完善。日前，从国家信访局传出消息，国家信访局将继续推出一系列规范措施，健全信访法治体系。此外，信访立法进程正在稳步推进，现已列入国务院2016年立法工作计划的预备项目。

为什么要稳步推进信访立法进程？信访立法应该重点解决哪些问题？在此，特刊登全国政协委员李申学的提案建议，以飨读者。——编者

信访活动是我国公民向国家机关反映社情民意、进行民主监督、请求权利救济的重要方式，不仅是社会主义民主政治建设的重要内容，也是依法保证公民权利的重要渠道和途径。

制定《中华人民共和国信访法》的紧迫性

党和政府对信访活动历来高度重视，2005年1月5日，国务院制定并通过了《信访条例》，在维护信访人合法权益、维护信访秩序等方面发挥了重要作用。但是，从现实情况看，仅仅依靠《信访条例》已经难以适应解决当前信访问题的需要。近年来，信访问题已经成为困扰各级党政组织的突出问题之一，迫切需要把信访工作进一步纳入法治轨道。

一是信访领域是公权力与私权利矛盾最集中的地方之一，在全面推进依法治国的今天，必须以法律形式调节社会利益关系，规范公共权力行为，保障公民合法权益。

二是把信访提升到法律层面，既可以增强国家机关工作人员处理信访事项的法治意识和法律责任，也可以增强公民依法信访的规则意识和自律责任。

三是目前《信访条例》法律位阶低、权威性不够，且只能规范行政信访，对事关党委、人大、政府、司法机关以及社会组织信访问题难以起到作用。同时，《信访条例》缺乏刚性罚则，对上访人的行为缺乏具体罚则，对信访责任不落实、失职渎职、侵害群众合法权益等行为如何处理、由谁来进行责任追究以及法律依据等等都没有明确规定。因此，制定《中华人民共和国信访法》不仅非常必要，而且非常紧迫。

信访立法的几点具体建议

制定《中华人民共和国信访法》，应明确信访工作流程、信访人权利和义务及违法信访的法律责任、办理信访工作程序及不依程序办理的法律责任，明确办理信访单位信访复核的程序，依法接受监督的程序，明确相关部门及信访人维护信访秩序的义务及违反相关规定应当承担的法律责任等。重点应关注如下问题：

第一，明确信访事项办理程序。对信、访、网、电等多种投诉渠道和受理、办理、督办、评价等流程作出明确规定，规范工作程序和工作行为。明确信访事项处理、复查、复核三级终结程序，科学界定责任主体，建立倒查机制，保障复查复核质量。建立完善信访、涉法涉诉、行政复议、仲裁对接机制。明确界定“非正常上访”行为，就“属地管理”以及“三跨三分离（跨地区、跨部门、跨行业，人事分离、人户分离、人事户分离）”信访案件等现实问题作出明确规定。建立事前预防、事中处理和事后倒查工作程序，落实信访稳定风险评估责任。

第二，《中华人民共和国信访法》的内容之一应当将涉法涉诉信访与其他信访划分开来，规定涉法涉诉信访应当依法解决，明确政府、法院、检察院等国家机关以及社会组织在解决涉法涉诉信访方面权限，即哪些由政府解决（例如：行政复议，土地管理法规定的土地所有权和使用权争议），哪些由法院解决（我曾经了解到，一个普通的欠款纠纷，当事人不去法院起诉，反而找政府去解决），哪些由检察院解决，等等。2013年12月中办、国办印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，《意见》提出，实行诉讼与信访分离制度。把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。

第三，在划分权限基础上，《中华人民共和国信访法》要明确信访人如不按照法律规定解决信访问题（如依法应由法院解决的不去法院而去政府，再如违法越级上访等），并采取“堵、闹、冲击”等手段威胁、恐吓国家机关及其工作人员的，将依法对其采取治安处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四，制定《中华人民共和国信访法》目的之一是动员、整合全体国家机关及社会第三方的力量，在全面推进依法治国前提下，对解决信访问题，特别是解决涉法涉诉信访问题进一步形成合力，从根本上解决目前存在的信访难题。因此，《中华人民共和国信访法》不但规定各级国家机关解决信访的权限，也要对社会第三方力量（例如律师介入涉法涉诉信访）的介入作出相应规定。

（作者系全国政协委员、吉林省法学会会长）