近日出台的《中共中央　国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,对“完善政府守信践诺机制”做了详细论述。

长期以来,关于政府诚信的话题都比较引人关注。政府诚信是社会诚信的基础,此次“意见”所明确的路径如何实现?《法制日报》记者就此采访了业内有关专家。

诚实守信是法治政府基本标准

在业内专家看来,“完善政府守信践诺机制”的重要性和深远意义十分显著。

“政府诚信就是政府公信力,是政府权威的基础,也是政府治理能力的最根本表现。一个社会要持续稳定发展,政府公信力是一个最关键的环节。如果政府失去诚信,那么政府的权威性就会打折扣。提高政府公信力,对于推进经济社会发展,具有非常关键的意义。”中国政法大学法治政府研究院院长王敬波说。

国家行政学院纪检监察室主任竹立家教授认为,诚实守信是一个社会基本的法治原则。在民事活动当中,一个基本规则就是诚实守信。只有诚实守信才能够让民事活动更加顺利。实际上,诚实守信也是对政府的要求。在公权力运行过程当中,老百姓或者说行政相对人与政府之间通过签订协议的方式来达成一种合约,只要是依法订立的合约,就是双方真实意思的表示,这个合约是应该得到遵守的。只有这样,才能够营造一个更好、更值得人们信赖的政府形象。也就是说,诚实守信放在公法和公权力的运用之中,衍生出来一个基本原则叫做信赖保护。

“作为行政合同、招商引资以及其他与政府签合同的另一方当事人,是基于对政府履约的能力、愿望的认可,才会与政府签订合同。如果政府不保护这样一份信赖的话,实际上损害的不仅仅是合同对方当事人的利益,也会损害政府的诚信形象。所以从根本上来说,诚实守信是法治政府的一个基本标准。党的十八届四中全会也提到建设法治政府的标准,其中有一个就是守法诚信。”竹立家说。

地方招商引资尚存在一些问题

《中共中央　国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》提出,大力推进法治政府和政务诚信建设,地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺,认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同,不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约,因违约毁约侵犯合法权益的,要承担法律和经济责任。

过去,一些地方在招商引资、政府与社会资本合作等活动中的确存在一些问题。

“我个人认为存在的问题包括这几个方面:依法行政能力不够,个别地方政府甚至带头破坏招商引资方面的条文、规定等,最后导致合同履行不到位；在招商引资过程中,公开透明度不够,政府公共政策制定过程、决策过程包括执行过程的公开透明非常重要,一旦公开透明度不够,就会使得在招商引资过程中出现权力不作为或者乱作为的现象；公共意识比较薄弱,比如有些地方政府以及办事人员依然存在吃拿卡要的现象。”王敬波说。

新官不理旧账,向来被认为是政府诚信存在的突出问题。

据相关媒体报道,今年国务院督查组赴黑龙江时,有民企反映,当地招商引资时企业被奉为座上宾；项目投产后,地方政府承诺的条件普遍不兑现,“新官不理旧账”。企业将之形象地描述为“JQK”——先勾我们进来,圈块地给我们,然后再剋我们。

“在招商引资、政府与社会资本合作等活动中,政府方面主要存在的问题,就是出现人来政改、人走政息的现象。很多招商引资的合同过于依赖当地领导的个人影响力,所以政府领导的更迭很有可能引发合同履行的危机。”竹立家说。

对于出现上述问题的原因,竹立家认为,这说明某些地方政府受行政领导的影响较深。如果继任者不愿意去履行前任的合同或者希望引入新的投资方,都有可能造成政府以各种借口来毁约。“当然,我们并不是说政府绝对不可以改变合同,但是一定要有充分的依据,比如说要有更大的公共利益,使得履行合同的外部形势确实发生了重大变化,从保护公共利益的角度来说,是可以做一些调整的,但是这中间就需要有严格的条件设定,不能随意更改。尤其是要避免因为个别领导人的更迭而对合同履行造成不良影响”。

政府绩效评价体系需有所改变

《中共中央　国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》提出,因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的,要严格依照法定权限和程序进行,并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形,进一步完善赔偿、投诉和救济机制,畅通投诉和救济渠道。将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系,建立政务失信记录,建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制,加大对政务失信行为惩戒力度。

对于政府失信行为发生后如何投诉和救济,王敬波认为,这是一个非常重大的法律问题。“政府失信造成纠纷的情况不时出现,特别是一些中小企业,在政府失信行为发生后,其申诉能力、打官司能力相对比较弱,最后导致问题不了了之。如何解决这个问题?我个人认为,关于这些方面的法律法规有不少而且比较完善,关键是要执行到位”。

“完善救济机制,畅通救济渠道,具体应该这样做:首先合同应当更加严密。在合同当中应该有相应的违约条款。应该明确规定在什么情况下是政府一方可以单方面撤销或者变更合同的。因为政府签合同,与一般的民事主体不一样,其中有很大的公共利益存在,所以不能绝对化地说政府在任何情况下都不应该单方撤销或变更合同,因为毕竟政府不是以盈利为目的的。所以在合同中应该有更加明确的规定,什么情况下可以行使单方变更或者解除的权利。其次,合同中还要明确规定,如果是无故或者是非因法定事由出现单方撤销或变更合同的情况,那么要给这些受损害的企业什么样的赔偿。”竹立家说。

“如果违约行为没有正当理由,就要审视背后是否存在不正当的利益。如果确有不正当利益存在,要根据相关纪律和法律追究责任。”竹立家说。

《中共中央　国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中提到的“建立政府绩效评价体系”,这被认为在政府诚信建设中具有非比寻常的意义,同时也是一项比较复杂的工作。

“政府绩效评价体系从开始到现在,已经进行了数年,但是依然有待进一步推进。主要是没有一个绩效评估方面的法规出台,让绩效评估具有法治保障,这样才能真正产生作用。”王敬波说。

建立政府绩效评价体系涉及到了一些深层次的问题。

“就拿新官不理旧账来说,不纯粹是绩效考核的问题,还有一个扭曲的政绩观问题。有些地方领导在地方的发展中个人色彩比较浓厚,认为如果延续前任的一些工作,就与自己无关,所以会产生比较迫切的政绩冲动,这种政绩冲动就是认为只有建立带有更明显个人色彩的政绩,才可能会把功劳记在自己头上。这实际上是一种错误的理解。”竹立家说,领导有不同的任期,但政府还是那个政府,履行的都是政府权力,而不是个人权力。所以政府的政策应该有延续性,只不过在不同时间段,由不同的领导来主持工作。所以政府绩效考核应该具有连续性。一项工作,不管是经过几任领导,在进行评价的时候,应该明确是政府在履行这项工作,只不过是不同的领导都曾经负责过,在不同的时间内承担着各自的职责。所以实际上应该做更具有连贯性的绩效考核。

王敬波也认为,一些官员为了追求政绩,突出自己,对前任的一些工作不重视。要解决整个问题,就要从提升政府治理能力入手。

“在政府绩效考核过程中,应该淡化对个人的评价,把政府作为一个整体。”竹立家说。