全国83.3%的不可移动文物散落在县（区）以下的农村地区或城乡接合部，因而县（区）级人民政府和文物行政职能部门责任重大，任务繁重。

但现实中，县（区）级文物保护工作弱化、软化、边缘化的现象比较普遍，大都成了本地区文物保护的“洼地”。究其原因，无外乎以下三点。

一是机构缺、人员少。据国家文物局相关统计数据：全国仅有三分之一的县（区）在文广新局加挂了文物局的牌子，文物管理科室一般仅有1人至2人，绝大部分的县（区）政府既没有编制机构，也没有专人负责文物管理工作，此项工作主要交给博物馆代管，职责不清政事不分。文物行政执法工作更是无法开展，大多数县（区）文物管理部门没正式编制人员或达不到现场执法须2人以上的法律要求，导致文物违法案件处于无人管没人查的状态。

二是维护难、经费少。《文物保护法》要求：县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。国家用于文物保护的财政拨款随着财政收入增长而增加，可大部分县（区）没有正常的文物维修经费，也没有馆藏文物的预防性保护及文物征集专项经费。有的县（区）愿意花几千万元甚至上亿元的经费盖文化场馆，却不愿花少量的钱进行文物的日常保护。有的地区就是因为文物保护缺少最低限度的经费保障，直接导致文物消失。

三是地位低、话语少。依据相关的法律法规，凡涉及文物保护单位本体或未核定为文物保护单位的不可移动文物、地下文物、文物保护单位保护范围和建设控制地带等建设行为都应在事前征求文物部门意见。但现实中，文物行政部门显得地位低缺少话语权，有时甚至连发表意见的机会都没有。大量文物被毁、保护区范围内的非法建设、文物保护单位周边环境或历史街区遭到严重破坏，文物部门的意见根本无人采纳，呐喊声也显得苍白无力，有时甚至还要背“黑锅”，受冤枉气。

县（区）成了文物保护的“洼地”这一现实令人扼腕。笔者认为应借着习近平总书记、李克强总理就文物保护的系列指示、批示，国务院出台的《关于进一步加强文物工作的指导意见》，各省下发的《关于进一步加强文物工作的实施意见》的东风，采取以下对策。

一是职能机构不能无。县（区）级文物保护的主体责任要有专门的职能机构去落实，在政府部门中应当设立相关科室。在下一轮的文化体制改革中，该科室只能加强不能削弱，否则做好文物保护工作只能是一句空话。那种借用或挤占文物保护管理人员编制的做法，也只能使文物保护工作弱化。文物保护工作专业性比较强，必须要有相对稳定的专业人员从事此项工作，县（区）级党委、政府应重视文物保护人才队伍建设。

在人员编制十分紧张的情况下，可以考虑采用文化执法机构的共建共用模式，将文物行政执法职能纳入其中，与文物行政管理力量协调使用。

二是群防共管不能缺。县（区）专门从事文物管理的力量十分有限，不能仅靠文物部门去做，必须让相关职能部门都依法承担起文物保护职责，发动社会力量参与文物保护工作，成立文物保护志愿者队伍，对重点文物聘请义务看护员，加大文物法制宣传，让全社会都来关心和支持文物保护，形成群防共管人人参与的良好氛围。

三是经费保障不能少。县（区）政府应将文物保护所需经费纳入每年的财政预算，重点给予保障，确保正常的文物保护维修、博物馆馆藏文物预防性保护的经费到位。

四是责任落实不能虚。县（区）级政府要按照分级管理层层落实的文物安全管理要求，将文物保护责任分解到镇和街道、村和社区，明确责任单位、责任人和举报电话，聘请田野文物的义务看护员。把文物保护工作纳入各级政府绩效考评体系，加大培训和宣传，做到奖罚分明。

五是基础工作不能松。基层文物保护力量薄弱，基础工作容易放松，如文物保护单位的“四有”工作不到位，保护范围和建设控制地带不及时划定并公布，重大建设工程项目不按规定实施考古调查，文物安全设施不完善，日常巡查没人做等。县（区）级政府应高度重视文物保护的基础性工作，切实做好本地区的文物保护与利用工作。

各地的“十三五”文物事业发展规划都已编制印发，上级的相关要求和规定也已非常明确，能否真正落地生根、开花结果，县（区）是关键。

（作者系江苏省文物局副局长）