在我国，从行政区划的角度来讲，县是一个封闭的区域。而城镇化是城乡之间、城镇之间、城市之间各类要素的流动，因此是开放的。所以，一个县要推进城镇化，必须有开放的大视野，要在开放的大格局下谋划县域城镇化。这就需要不仅能发挥县级行政力量在推动城镇化过程中的关键性作用，还不能把县政府的作用等同于仅在这个县的地域内实现城镇化。

首先，要认真分析县域与外部的关系，重视就地与异地两种不同的城镇化道路。长三角、珠三角地区的一些县融入了城市群，甚至成为发达都市圈的一部分，这些县就近就地城镇化更具条件。中西部有一些县，不具备就地就近城镇化的条件，则应创造条件让农民工外出，走异地城镇化的道路。近年来，一些地方结合水库移民搬迁、矿山修复等，请农民走出山区，到外边的大中城市中去，通过这种办法提高城镇化率，同样可取。

其次，要在开放的格局下推动形成县域的城镇功能定位。一个县，通常各种职能机构都齐全，就自身而言，可谓“麻雀虽小，五脏俱全”。但放在开放的城镇体系框架下，一个县的功能定位就会有很大的不同。比如，有的县成为大城市的“后花园”，有的县专注于建设农产品物流中心，有的县则承接城市产业转移并进行配套，成为特色产业集群地区。总的来说，各个县都应在开放的大格局中谋求更具差异化的战略性、竞争力定位，通过形成城乡统筹、各具特色的发展道路，来发挥其最大价值。

再次，要在开放的环境下找到县域城镇化的重点载体。近年来，特色小镇、经济发达镇的发展很热，既有政策推动，又有社会各界的广泛参与。哪些特色小镇、经济发达镇能建起来、能存活、能有前景？按照什么样的开发时序去推动兴建特色小镇？都需要在开放的环境下制定计划，作各类深度考量。当前，一些市与县层层搞特色小镇的“计划生育”，甚至一些不具备条件的地方也要建设特色小镇，可想而知，有的特色小镇将面临夭折的厄运。

总之，在开放的格局下谋划县域城镇化，既要看到县级行政单元动员资源的能力，更要看到城镇化就是要突破行政区划的界限，看到各类资源所代表的生产力在流动时要漫过县域的行政区划界线。一个县的城镇化规划与战略要顺应与引领这样的趋势，才能推动县域经济与县域城镇化的健康发展。

（作者系国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心研究员 冯 奎）