日前，上海市虹口区开始试点网格化综合管理服务，把社区百姓议事厅、老人服务中心和社会组织服务中心等机构统筹到一起，让居民“15分钟就能办好事”。这一网格化综合服务试点，本质上是把基层网格化治理与社区“一站式服务”结合到一起，体现了基层社会治理的创新。

从全国范围来看，网格化治理创新模式多样，对于实现构建全民共建共享的社会治理格局具有重要意义。但也要看到，当前一些人对网格化治理仍然存在认识误区，如认为网格化治理是“保甲制”的变种，还有人认为它完全是“舶来品”。对此，有必要从历史角度加以辨别与澄清。

脱离人民需求，“保甲制”迅速凋亡

民国时期的“保甲制”，指的是十户为甲、十甲为保、十保以上为乡镇。不过，这一制度从形式到功能上存在天然缺陷，走向失败是不可避免的。

从形式上看，“保甲制”准入门槛极高。特别是，“保甲制”中的保甲长不是一般人能够担任的。当时对保甲长的任职资格要求有8项，事实上把广大中农、贫农、雇农和无产阶级拒之门外。于是，地主、乡绅毫无悬念地成为保甲长的当然候选。这意味着，大多数群众从一开始就成了游离者，“保甲制”成了名副其实的“保甲不保农”。后来的历史发展证明，恰恰是广大农民和无产者成为“保甲制”的掘墓人。

从功能上看，“保甲制”的设立并非为了维护社会安定，其初衷实际是想消灭红军。1933年上半年，国民党采用德国人建议的碉堡战略“围剿”红军，而“保甲制”由于具有类似功能，所以被认定为“可倚为后援”。这样的设置下，群众不仅不是“保甲”保护和团结的对象，相反成了国民党的“人肉堡垒”。人民的眼睛是雪亮的，群众不愿意被当成靶子，最终国民党不仅没有通过“保甲制”聚拢人心，反倒因此进一步丧失了人心。

从根本上说，“保甲制”迅速凋亡的根源在于脱离人民的实际需求，从而让制度成为一副躯壳——既无筋骨支撑，也无血液循环，那就必定会如无源之水、无本之木，迅速走向腐朽消亡。

“像网一样组织”，调动生产与自治积极性

当前的网格化治理，也并非对发达国家治理经验的效仿。事实上，早在瑞金时期，我们党就开创了基层网格化治理的先河。其成功的最大秘诀就是一条：密切联系群众。

1933年11月，为了准备第二次全国苏维埃代表大会报告，毛泽东同志率领苏维埃中央政府检查团到长冈乡、才溪乡进行调研。彼时，政治上的失意并未使毛泽东同志消沉，反而促使他通过实地考察和调研了解基层情况，并在此基础上撰写了《长冈乡调查》和《才溪乡调查》。调研过程中，毛泽东同志在思考：为什么同样是共产党和苏维埃的领导、群众基础同样好，其他地方群众革命的积极性就不能像长冈乡和才溪乡那样完全地、彻底地调动起来？在总结两地基层治理经验时，毛泽东同志发现关键一点在于，要“像网一样组织”群众，才能最大限度调动大家的革命斗志与积极性。

那么，长冈乡、才溪乡的具体做法是什么呢？一是成立各种“群众团体”即委员会，实现行政自治，尽可能多地把所有人都纳入到委员会中，使其成为革命的一份子。以长冈乡为例，全乡437家、1785人，成立了15个委员会，包括扩大红军委员会以及土地、土地登记、山林、水利、桥梁、国有财产、仓库保管、教育、卫生委员会等。尽可能把每一户都纳入到委员会中成为委员，是让群众真正“当家作主”的一种有效途径。二是建立合作社，实现农业生产自治。合作社包括模范耕田队、劳动互助社和犁牛合作社，以此来调动农民的积极性，提高农业生产效率。三是设立“地方部队”即民兵组织，实现武装保卫自治。长冈乡的民兵组织包括男赤卫军一排、女赤卫军一连（因留乡的女性多于男性）和少队一大队。

概言之，通过各委员会、合作社与民兵组织的交叉组合，长冈乡和才溪乡几乎每个人都被纳入到组织系统之中。其中的一些积极者可能身兼数职，不积极者亦在如网格般组织体系交叉下成为组织的一员，从而最大程度地发动和调动了群众的革命热情和自治积极性。对此，毛泽东同志不无自豪地总结：“用全力去动员群众，用极大的耐心去说服群众，结果能完全实现他们的任务。”

转变治理理念，扭转两种不良趋向

基于“瑞金经验”，新时期基层网格化治理有什么需要注意的？关键在于避免两种不良趋向：

一是避免网格化治理出现形式化、官僚化。历史教训告诉我们，密切联系群众而不是脱离人民，是网格化治理在基层社会治理实践成功的法宝。当前一些地方在网格化治理实践中，没有真正从居民的角度出发考虑问题、设计具体办法，以致一些基层干部把网格化治理工作看作形式或者“不得不完成的任务”，难免使网格化治理流于形式、失去效力。

二是避免网格化治理演变为“网格治理人”。网格化治理一旦脱离群众，成为脱离于人的存在，难免会蜕变为约束人、束缚人甚至限制人自由发展的工具。这里的关键是转变理念，即居民是网格治理的主体而非被网格治理的对象。

作者：中共中央党校科社部副教授、北京大学国家治理研究院兼职副研究员　冉昊