党的十八大以来,我国深入实施区域发展总体战略,重点实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略,支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展,区域协调发展呈现良好局面。同时应看到,随着我国经济发展进入新常态,不同地区的发展出现了分化态势。这种现象难以避免,但如果长期持续下去,不仅会影响整体经济的稳定发展和长期向好,而且会使来之不易的区域协调发展局面发生逆转。所以,必须积极采取措施,有效缩小地区差距。

当前地区差距问题的表现和成因

一般来说,地区差距是由各地区的发展基础、发展条件不同导致的,也与各地区干部群众主观能动性的发挥情况直接相关。在社会主义初级阶段的生产力条件下,地区差距不可能完全消除,各级政府的责任在于努力抑制和缩小地区差距,使之保持在合理区间。

虽然地区差距不可能完全消除,但近几年我国的地区差距出现了值得重视的新问题,主要是:经济发展新常态下,国民经济整体上由高速增长转向中高速增长,但有的地区经济增长下行幅度过大;一些资源条件大体相仿的地区,近几年经济发展反差显著,呈现“冰火两重天”的走势;在区域资源要素的集聚上出现明显的马太效应,优质资源要素更多更快地向发展得好的地区流动,这意味着地区间的发展支撑条件和潜力差别进一步拉大。

当前的地区差距问题,固然与国际金融危机爆发以来世界经济长期低迷造成我国出口大幅下降有关,但主要还是一些地方的主观努力与客观环境不匹配所致,即适应、把握、引领经济发展新常态的能力不足所致。这主要体现在以下几个方面:其一,由资源要素驱动转向创新驱动,使一些主要依靠“原”“初”资源优势支撑经济发展的地区迅速处于劣势,经济增速大幅下滑。其二,在传统经济门类占主体地位的地区,发展有利于经济增长的新型经济需要一个过程。而前些年经济结构调整已处于领先位置的地区,则在新形势下展现了特殊的发展优势。其三,新经济与新动能是可以超越地区原有经济基础培育起来的,即可以“无中生有”和“横向移植”。一些地方抓住机遇,抢占了新经济、新动能培育的制高点,实现了较快的经济增长;一些地方则反应迟缓、行动不力,致使经济增长乏力、下行压力增大。其四,认识不到位导致调控政策在实际操作中脱离分类指导原则,呈现“一个样”和“一般齐”色彩。这种实质上的“一刀切”,直接影响区域协调发展特别是落后地区加快发展。其五,去产能、去库存等对长期发展是有利的,但对当前的经济增长无疑是有不利影响的。产业结构较为低端的欠发达地区如果不能在去产能、去库存的同时培育新产业、新动能,发展就会陷入被动局面。

做好缩小地区差距的基础性工作

既然地区差距的存在是一个长期现象,那么,缩小地区差距就是一项长期任务。当前,我们应从做好基础性工作入手,夯实缩小地区差距的基础。

牢固树立促进区域协调发展的意识。应认识到,地区差距过大会导致一系列矛盾与问题。促进区域协调发展关乎经济发展和社会稳定大局,必须持续抓紧抓好。不能体现区域特点的政策很容易成为“一刀切”的政策,而这种政策必然会扩大地区差距,不利于经济社会发展。因此,缩小地区差距、推动经济社会协调发展必须坚持分类指导和因区施策,基于不同地区的实际作出政策安排,使各项政策充分体现区域针对性。各地区都应立足于发挥自身比较优势和潜力谋划发展路径。

探索建立抑制地区差距扩大的体制机制。一是建立以基本公共服务均等化为核心内容、保障平等发展权利的体制机制,重点是破除城乡二元结构,加大落后地区特别是贫困地区基本公共服务供给力度。二是建立支持和促进落后地区或困难地区加快发展的体制机制,发挥政策手段功能和制度优势,有效补齐短板。三是建立地区利益平衡协调体制机制,以资源和重要农产品的区域配置、生产要素交换、上下游生态协调等为重点,建立科学的价格调节和收益补偿制度。

挖掘激发各地区干部群众的发展潜能。应把是否能最大限度地激发人民群众的智慧和活力作为衡量政府工作的重要标准,不断优化政府治理与服务方式,强化政策与制度激励,促进发展成果公平共享,激发社会和区域的创业创新创造潜能,让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切促进发展、创造财富的源泉充分涌流。

充分发挥落后地区加快发展的主体作用

解决地区差距问题、促进区域协调发展,加快落后地区发展是关键。落后地区应积极行动起来,充分发挥主体作用,进一步加快发展步伐。

做强做大比较优势。比较优势是一个地区的核心竞争力,也是落后地区实现赶超的有利条件。落后地区应集中资源要素,进一步增强比较优势;运用新技术、新平台,不断提升和打造比较优势;加强产业融合,不断延伸比较优势。应在提高发展质量和效益的基础上强化品牌建设,提高社会影响力和市场占有率;积极把握产业变革方向,大力发展新兴产业,但不能脱离自身条件和比较优势盲目追求“高大上”。

加快培育发展新经济。落后地区实现赶超的另一条重要途径,是积极利用现代化公共资源培育发展新经济、新产业,从而实现与发达地区同步发展甚至赶超。当前,我国已经进入建设世界科技强国的阶段,共性、公益、可持续发展研究不断深入,公共科技的供给力度不断加大,一些重要的现代化公共资源实现了共享,这为落后地区利用现代化公共资源构建新的产业经济体系创造了有利条件。落后地区应抢抓这一机遇,建立有效的平台和载体,为新型产业或先进产业的发展提供理念、技术等支撑,推动实现经济结构优化提升。

积极融入国家区域发展战略。国家区域发展战略为落后地区实现快速发展提供了重大政策机遇和有力政策支持。落后地区应把握国家需要、突出关联因素,努力将自身发展纳入国家区域发展总体战略。依托比较优势、着眼解决共性难题,争取国家为自己量身定制战略规划或政策措施,借此贯彻科学发展理念、汇集各方资源要素,建立先进的经济体系与促进机制,实现科学发展。

不断深化开放合作。开放合作有利于冲击落后的经济体系、对接先进标准与模式,推动思想观念、经济结构等创新与转变;有利于突破自身条件限制,在更大范围、更广空间利用和配置资源要素;有利于实现区域间合理分工、优势互补,最大限度减少恶性竞争,进而实现一体发展、共同提升;有利于抱团取暖、和衷共济,一同攻克重大难题、应对重大危机。落后地区要克服“一亩三分地”意识和“外人抢饭碗”的担忧,从基础设施互联互通、基础制度统筹共建等方面入手,共建合作平台,深入开展对外开放和合作,努力建立互惠互利、一体发展的开放型经济体系。

着力攻克薄弱环节。攻克薄弱环节、补齐短板,是落后地区加快发展继而实现赶超的关键。落后地区要把攻克薄弱环节作为加快发展的主要抓手,以先进地区为标杆,同时要体现自身特点和实际需要。落后地区的薄弱环节大都存在于基础设施建设和基本公共服务提供领域。应运用政府和市场双重力量,坚持强化自身努力和争取外部支持双管齐下,切实把薄弱环节补齐、补强。

加强对落后地区加快发展的支持

中央部门应加大对落后地区的宏观指导和政策支持力度,有针对性地帮助其解决一些突出矛盾和困难。

细化区域政策指导空间单元。从逻辑上说,区域政策指导的空间单元越小,解决问题的针对性就越强,实施效果就越好。扭转区域差距扩大态势,应贯彻中央缩小区域政策单元的要求,细化区域政策指导的空间板块,特别是细化对落后地区政策指导的空间板块。在制定相关规划和政策措施中突出个性化要求,并根据情况变化及时调整完善相关举措。缩小区域政策单元,并不意味着每个区域规划或政策方案都由中央政府主导。可以按照区域板块跨行政区的特点和区域发展的重要程度,由各级政府分别负责。

促进区域资源要素合理配置。应清理废除妨碍统一市场和公平竞争的不合理规定与做法,打破地域分割和行业垄断,着力清除市场壁垒,促进地区间资源要素自由流动。推动先进地区与落后地区资源要素互换互补、统筹配置,通过发展“飞地经济”等方式实现资本流动和产业转移。促进先进地区与落后地区公平交易、平等交换,依法制止一些地区利用发展位置优势掠夺和低价获取落后地区资源要素的行为。

深化体制机制创新。这至少可以在三个方面实现突破:一是建立健全现代产权制度,推进产权保护法制化,依法保护各种所有制经济权益,创新产权实现形式。二是优化行政管理体制,以优化服务、激活要素为着力点,推进市场体制改革和管理方式创新,推动形成法治化、国际化、便利化的营商环境。三是完善社会信用体系,健全市场规则,推进信用信息公开共享,构建政府与社会共同参与、全覆盖的守信激励和失信惩戒机制,促进市场主体依法诚信经营,营造诚信的社会环境。

建设重要平台和重大项目。支持落后地区建设一批国家级功能平台,既能形成思想认识上的引领、经济发展的支撑,又能有效吸引资源要素的集聚,还能为面上的发展探索路径。应基于区域整体布局、当前比较优势、未来发展潜力及存在的突出矛盾和问题,加大各类重要平台的建设力度,使其充分发挥引领带动作用。与此同时,加大对落后地区基础设施、产业转型、公共服务等重大项目的支持力度,从基础条件到造血机制等全面强化对落后地区跨越发展的支撑。

开展各种形式的合作帮扶。应优化无偿帮扶,加强人才输送、技术转化、产业转移、资本投入,促进由输血型帮扶转向造血型帮扶。强化共享型帮扶,促进地区优势互补,通过市场化运作推动先进地区带动落后地区的产业转移、项目建设与平台打造。推进社会帮扶,制定激励政策,设置特殊平台,引导和促进民营资本在落后地区办园建厂、投资兴业。

《 人民日报 》( 2017年02月23日 07 版)