“邻避效应”问题的成因及其对策

中央党校厅局级干部进修班(68期)“全面推进依法治国”研究课题组

随着我国城镇化、工业化进入新的发展阶段,涉及环境保护的一些重大项目引起的“邻避效应”问题日益突出,由此引发的群体性事件不断攀升,不仅严重影响社会和谐稳定,而且牵制、阻碍经济社会发展。但是,经济要发展,社会要进步,“邻避效应”所关联的项目建设仍是我国未来经济社会发展的必然需求。探索建立并不断完善“邻避效应”问题治理机制,对于推进法治政府和法治社会建设具有重大的现实意义。

进入21世纪以来,随着经济社会转型发展和人民群众权利意识的不断提高,涉及环境保护的一些重大项目引起的“邻避效应”问题日益突出,由此引发的群体性事件不断攀升,不仅严重影响社会和谐稳定,而且牵制、阻碍经济社会发展。在法治国家、法治政府、法治社会一体化建设背景下,如何有效化解“邻避效应”带来的矛盾和问题,探索并完善治理机制,已成为考验各级党委政府执政能力和治理水平的一个重大现实问题。

产生“邻避效应”问题的成因分析

在公益性项目建设与运营中所出现的“邻避效应”,是追求公共利益最大化和政策成本最小化的政府,在建设法治政府的前提下不可回避的决策困境。21世纪以来,“邻避事件”时而在各地发生,看似偶然,实则必然。

从宏观层面看,“邻避效应”问题是我国经济社会快速发展、转型发展的客观结果。随着城市化、工业化进程的不断发展,涉及“邻避事件”的公共项目、重点产业项目也必须不断的发展,个体利益与群体利益、群体利益与社会公共利益的冲突与矛盾将伴随而行。但有些地方党委政府的发展理念还远不适应新形势、新任务的要求,长期以来形成的唯GDP论的发展观念,已无助于解决“邻避事件”所造成的发展困境。既不能因噎废食不发展、慢发展,又不能以发展的名义而忽视公众的合理利益诉求,已成为一些地方各级党委政府在经济社会发展转型过程中无法回避的时代课题。

从中观层面看,“邻避效应”问题是人民群众权利意识不断增强的必然结果。随着市场经济的不断发展和全面依法治国进程的不断加快,人民群众的环保意识和维权意识也在迅速提升,其表现形式为人民群众在政治、经济和社会权利等方面诉求不断增多。“邻避事件”恰恰说明,在我国经济社会发展进入了一个更高的阶段,人民群众对政府事关公众利益的重大决策有了新期待、新要求,对地方党委政府进一步转变发展观念、创新治理理念已成倒逼之势。

从微观层面看,“邻避效应”问题是政府现代公共治理决策机制和风险管控机制缺失或不完善的衍生结果。长期以来,一些地方政府仍习惯于传统的管理主义行政主导型决策方式,使得“邻避效应”所关联项目陷入“宣布上马—群众抗议—紧急叫停”的恶性循环。当前,“邻避效应”存在的突出问题,或是项目规划布局不够科学合理,或是项目违法违规开工建设,或是项目规划建设信息不够透明公开,忽视公众参与和利益关切,或是项目环境评估和风险评估流于形式等。问题的症结就在于有些地方党委政府“执政为民”的思想还不牢固,对影响群众切身利益的项目建设缺乏与时俱进的治理方法和手段,是好心办不成事,或是好心办了错事,其结果往往是公权力失去了公信力。

化解“邻避效应”的对策建议

在转型期如何处理好“邻避效应”问题的不利影响,从根本上看它只有一个解决办法:让所有的地方政府能够真正理解“权为民所用”,建立健全权力在阳光下运行的科学机制,落实民众对地方重大公共事务的知情权、表达权、监督权和决策权。

积极推动地方立法,建立法律解决机制。“邻避效应”问题所涉及的法律关系极其复杂,涵盖政府、社会公众、企业和项目相邻区居民利益关系协调,既涉及政府的公共决策合法性、合理性和目的性问题,又涉及利益相关人的权利救济问题等。目前我国并没有针对解决“邻避效应”问题的专门法律。鉴于“邻避效应”问题的普遍存在,并将长期存在的客观现实,同时考虑到各地区的差异性,建议在各省、自治区、直辖市层面开展地方立法。

地方政府是解决“邻避效应”问题并占据主导地位的相关方,开展地方立法工作应以人大为主导,同时保障公众的广泛参与。在积极推动地方人大主导立法的同时,应充分发挥地方各级人大作为权力机关的作用,把“邻避效应”所关联的项目决策纳入人大依法审查的重点。

主动转变治理观念,建立多元主体治理机制。解决好“邻避效应”问题,关键在于地方党委政府必须尽快转变传统的行政主导式的管理理念,树立法治理念。从近些年发生的一系列“邻避事件”来看,解决“邻避效应”问题,仅有政府的单方决策、企业的市场投资是远远不够的,还必须取得公众的共识,获得公众的支持。特别是“邻避效应”问题所关联的环境保护作为一种极其重要的社会公共产品,与公众利益息息相关,且为社会广泛关注,非权宜之计所能解决,在政府与市场双重失灵的情况下,必须建立“政府+市场+社会共同参与”的多元主体治理机制。

要完善决策信息公开机制,加大信息公开力度,以公开透明决策取信于民。如果信息不对称、公众知情权得不到保障,公众疑虑得不到真诚的回应,就不可能形成共识,就不能把质疑者、反对者变成支持者。要建立对话、竞争、妥协、合作机制。多元主体治理不是弱化政府的作用,而是在法治的基础上,进一步理顺政府与市场、政府与社会、市场与社会的职能分工和合理边界,政府向市场和社会放权,打破政府包揽一切事务的格局,建立政企立信、政社互动的合作共赢关系,共同破解“邻避效应”难题。

扎实推进政府协商,建立基层协商民主机制。通过梳理各地发生的“邻避事件”,不难发现项目决策不仅在政府与公众之间缺少协商,而且在政府层级之间也缺少协商,往往是高层政府主导,基层政府做群众工作,存在上下左右协商沟通不畅的问题。要按照协商于民、协商为民的要求,建立健全基层协商民主建设协调联动机制,稳步开展基层协商,更好地解决人民群众的实际困难和问题,及时化解纠纷,促进社会和谐稳定。

政府的决策层与执行层之间,政府与企业、社区群众、村(居)委会自治组织、专业化社会组织和民间环保组织之间,要搭建平等对话协商平台。政府要以开放、包容的心态展开真诚对话,充分尊重和保障公众的知情权、表达权、参与权和监督权。要实行政府重大事项决策协商目录发布制度,进一步完善公众意见征集和反馈制度,规范听证制度,健全决策咨询制度,真正把民主协商作为项目决策的前置条件。

科学合理回应利益诉求,建立利益协调机制。“邻避效应”问题所涉及到的项目建设多数具有影响少数群体合法权益使公共利益最大化的特征,对此地方政府不能以维护公共利益的名义而忽视少数群体的权益。从各地的成功实践看,在相关群体获得合理的经济补偿情况下,“邻避事件”发生的概率通常是可控的。建立利益协调机制来对冲“邻避效应”问题也是发达国家解决类似问题的普遍选项。但必须充分认识到利益协调的复杂性、艰巨性,多方利益主体的博弈、对项目的非理性情绪化评价、项目可能的风险影响评估、补偿对象的界定及标准等多重因素,都会影响到利益协调机制的科学性、合理性和有效性。必须要有系统化的解决方案,并视项目的具体情况实行“一案一策”。

同时,政府在项目建设决策期就应该及时、依法建立一套系统的补偿、保险和回馈机制。对于补偿方式和补偿标准等问题应充分听取各方意见,不断增强利益协调的科学性、民主性,并根据不同的情况设计多种解决利益诉求的选项方案。同时,还要完善调解、司法等救济措施,建立多元的矛盾纠纷化解机制。

(课题组成员:国务院法制办政府法制协调司副巡视员 徐志群;黑龙江省司法厅副厅长 兰景力;河北省政协办公厅巡视员 李占良。执笔人:兰景力)