发展光伏产业对调整能源结构、保障能源安全、转变城乡用能方式、促进生态文明建设具有诸多良性叠加效应。近年来，中共中央和国务院高度重视光伏产业发展，先后出台《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》，有效规范和促进了光伏产业健康发展。

不过，光伏产业在实际发展过程中还存在着一些问题。作为密切联系经济界、产业界的民主党派，民建中央长期以来持续关注光伏产业发展问题，在全国政协十二届二次、三次会议上分别提交了《关于大力发展分布式光伏发电的提案》《关于创新机制推动光伏产业健康发展的提案》。2017年，民建中央把党派中央的大调研的题目选定为“大力支持光伏产业发展”，由全国人大常委会副委员长、民建中央主席陈昌智率队先后赴甘肃、江苏两省开展实地调研。调研启动前，民建中央于4月份在北京召开专题座谈会，就我国光伏产业发展现状、面临的挑战以及专题调研方向等方面问题听取相关部门同志的意见建议。民建中央希望通过开展此次调研，能够认真研究当前制约光伏产业发展的关键性问题，并提出具有可操作性的建议，为党和政府决策提供参考。

选准代表性省份

开展深入细致的党派中央大调研

光伏产业是全球能源科技和产业的重要发展方向，具有巨大发展潜力。我国光伏产业发展迅速、成效显著，但仍面临着弃光等问题和挑战。

此番选择甘肃、江苏两省作为实地调研的省份，民建中央事先做足功课，充分考虑到两地在发展光伏产业上的独特优势和发展状况——

甘肃河西地区光照丰沛，是全国除西藏、内蒙古、新疆部分地区外，光资源条件最为优越的地区，发展光伏产业基础条件优厚。在此基础上，甘肃省光伏产业发展迅速，光伏发电规模迅速增长。截至2016年末，甘肃电网电源总装机4825.49万千瓦。其中光伏装机685.94万千瓦，位居全国第二位。光伏等新能源产业已成为甘肃省经济发展的重要支柱；

江苏光伏产业规模多年来居全国首位，形成从高纯多晶硅、硅片、组件到集成系统设备的完整产业链。江苏光伏电池和光伏组件的产量均占到了全国的一半以上，并诞生了一批全球光伏行业的领军企业，其中中能硅业多晶硅产能居世界第一，占全国1/3以上，占全球约1/4；天合光能则成为全球最大的太阳能电池制造商。

调研过程中，陈昌智多次强调要深刻认识光伏等可再生能源发展的战略意义，全社会都要进一步提高对发展可再生能源重要性的认识水平，要把发展可再生能源统一到中共中央的决策部署以及“十三五”规划之中。

“太阳能、风能等可再生能源是大自然馈赠给人类的宝贵财富。发展可再生能源是实施西部大开发战略的重要推动力，也是世界能源消费革命的大势所趋。大力支持太阳能、风能等可再生能源发展，既是充分利用大自然馈赠的有效路径，又是加快能源结构优化升级、环境污染治理的必然要求。”陈昌智说。

“双反”危机下

光伏产业要适时进行战略调整

近年来，美国、欧盟等经济体先后对我国光伏企业发起多次“双反”（反倾销和反补贴）调查，并对我国出口的光伏产品收取高额“双反”关税，严重削弱了我国光伏产品的竞争优势。

“双反”调查使我国光伏产业陷入危机，很多企业巨额亏损，面临生存难题，严峻的形势倒逼企业做出重大市场策略和发展战略调整，以此应对复杂的国家贸易环境，寻求生存和发展。

调研组了解到，为了规避“双反”，江苏光伏龙头企业天合光能、协鑫集团、塞拉弗等公司积极在国外布点设厂，以规避“双反”带来的冲击。随着“一带一路”地区光伏市场需求的逐渐释放，印度、非洲等新兴市场光伏产品需求的逐年增加，天合光能通过代工、合资、并购等方式布局全球工厂，目前海外产能2.5GW，占整个公司产能的35%左右。

调研组认为，除了开拓新兴市场，光伏出口企业应积极调整经营策略，改变以往出口产品组件的销售模式，提供整体解决方案来提升光伏产品的销售，为新市场提供附加值较高的服务。

面对严峻的国际市场，陈昌智强调，即使现在困难再大也不能轻言放弃，要调整战略，继续深耕。“要推动光伏产业可持续发展，既要解决当前困难，也要谋求长远发展。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更多采用市场化、法制化方式支持可再生能源产业持续健康发展。”

“断奶”后的阵痛

光伏产业不能长期靠补贴发展

2015年底，国家发改委下发了《关于完善陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》，规定我国一类、二类资源区的地面光伏电站分别降低0.1元、0.07元，三类资源区降低0.02元。长期依赖的补贴突然“断奶”，让很多光伏电站运营商一时难以适从，经营压力骤增，光伏电站投资热度锐减，波及到上游光伏组件生产企业，引发整个行业的剧烈波动。

调研组了解到，今年一季度江苏累计出口太阳能电池39.4亿元，比去年同期下降0.6%。全省光伏产业重点监控企业实现销售收入358亿元，同比下降9.44%。

陈昌智认为，随着技术的进步、原材料成本下降、智能制造水平升级，光伏系统成本逐年下降，补贴减少是一个很正常的事情，正如电动车行业的补贴逐年降低一样。企业要学会适应这个过程，做好充分准备，不能老躺在补贴上。通过不断提高技术，降低成本，从而在激烈的市场竞争中存活下去。“未来光伏电站依靠补贴生存的历史可能会改写，最终将实现光伏平价上网。”

全国政协委员、通威集团董事局主席刘汉元回顾了国内光伏产业过去十年的发展历程，“光伏发电的成本是一路下降的，系统成本下降到原来的1/8，而未来5至10年，成本也许会降低到现在的1/3，甚至更低。这样的趋势意味着，太阳能发电很快会成为所有发电模式中成本最低的。”

刘汉元建议，国家要制定积极相关政策，在智慧电网、储能技术和政策落实方面积极推进，“期待光伏发电进程能快点，因为日益严重的雾霾、环境污染已经让我们承受不起。”

常州亚玛顿股份有限公司副总经理林金汉认为，光伏产业要鼓励企业更多地投入到创新中，在充分的市场竞争中，淘汰行业中的落后技术和产能，避免企业的低水平竞争。“一些企业在国外的销售价格明显是低于生产成本的，那么他们靠什么生存，就是靠政府补贴，这显然是不合理的。”

产能过剩具有阶段性

配额制可有效治愈“弃光”

在向调研组介绍情况时，甘肃省副省长黄强表示，甘肃目前是全国弃光现象最严重的地区之一。“甘肃光伏产业的快速发展带来了巨大的经济社会效益，但随着我国经济进入新常态，2014年以来产业的发展面临着严峻的挑战。2016年全省弃光率达到30.45%，排名全国第二，光电利用小时数997小时，距离国家规定的1500小时保障性收购小时数还有较大差距。”

国家电网甘肃省电力公司总经理李明表示，新能源发电波动比较大，现在电力系统的高可靠性对电网提出了很高的要求，并网成本较高。

参与甘肃段调研的国家能源局新能源和可再生能源司副司长梁志鹏建议，优先使用新能源，需要对火电企业进行补偿。

“从全国来看，西北地区光能、风能资源非常充裕，这么好的资源我们不应该放弃。我们应该很好地在那边发展光电和风电，再往东部地区输出。这需要全国考虑、全局部署。”陈昌智认为，光电和风电等清洁能源的发展对于西部地区经济结构的调整和发展将起到很大作用，是实现东西部的平衡发展的重要举措。

“双反”压力下，出口越来越难，加上之前一些光伏企业的盲目扩张，产能过剩导致部分企业在市场下行压力下生存维艰。中国电子信息产业发展研究院电子所副所长王世江认为，产能过剩只是阶段性过剩，“最早光伏产业出现产能过剩这个词的时候是2011年，整个光伏行业出现低谷的时候。而现在6年过去了，但我们企业的生产规模依旧在不断增长扩大，说明整个市场对于光伏的需求还是很大的。”

“去年国内光伏发电量仅占总发电量的1%，光电和风电的总和占比也仅为5%。而对比之下，美国加州光电和风电的总占比达到了33%。”全国政协常委、民建副主席兼秘书长吴晓青讲到，他在与加州州长杰里·布朗会面时，布朗特别感谢了中国光伏企业对加州新能源建设的突出贡献，他表示在2030年要将加州电力中可再生能源占比还将继续增高，从33%提高到55%。

数字对比之下，巨大的差距表明中国目前只是光伏生产大国，还远非应用大国。就算是在光伏生产第一大省、拥有全球光伏产业多家领军企业的江苏，省内火电装机目前占比仍然高达73.4%，而光伏发电占比却仅有2%左右，国内还有很大的增长空间。

对于“弃风弃电”的现象，调研组建议，未来可实行配额制，每个省都要有配给一定的光电和风电使用额度，这样可再生能源的销路就会大大增加，有利于可再生能源的发展，未来逐步实现对火电的替代淘汰。

支持光伏生态农业理顺光伏电站用地管理

以“农光互补”“渔光互补”为代表的光伏生态农业是近几年国家一直鼓励推行的模式，这种模式下，光伏电站建设单位会给予土地使用权人一定补偿，既可以增加农民收入，又降低了光伏发电项目的用地成本，兼具经济和社会效益，得到基层广泛好评。

但现有政策规定，光伏电站项目“占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理”。按此政策，鱼塘、农业大棚等用地需办理转用手续。

对于这样的做法，调研组中多位专家一致认为不合理。“在不改变土地性质和功能现状的情况下，现代农业结合光伏发电项目对提高土地综合利用率、发展现代高效农业、增加农民收入方面均有着积极的促进作用，应该受到政策支持。”

今年全国两会期间，朱共山等32名全国政协委员联合签名并提交《关于理顺光伏项目用地管理、土地税费等相关问题的建议》的提案，同样提出用地方面的问题已成为制约光伏发电项目推进的主要障碍，建议理顺光伏电站用地方面存在的问题。

在向调研组介绍情况时，江苏省国土资源厅副厅长吴震强表示，以这样的方式要求全部按建设用地管理，一方面增加了光伏电站投资成本，另一方面地方政府由于用地指标及规划等问题无法安排光伏电站建设，“建议对升压站、配电室等永久性设施用地，按实际占用土地面积办理建设用地手续；对不改变土地用途的光伏组件方阵用地则应按原有用途进行管理。”

大力发展分布式光伏

巩固光伏产业中的优势地位

“应该大力发展分布式光伏发电，解决光伏产能过剩的问题。在中国，分布式发电有非常好的条件，市场潜力巨大。要改变光伏面板的结构、色彩，让它更为美观漂亮，让更多家庭愿意装。”陈昌智看好分布式光伏电站在国内应用的巨大前景，而目前国内分布式光伏的发展仍处于起步阶段。

2016年11月，国家发改委、国家能源局联合发布的《电力发展“十三五”规划》指出，到2020年我国太阳能发展目标在110GW以上，其中分布式光伏60GW，占比超过一半。截至2016年底，分布式光伏累计装机容量仅为10.32GW，距离2020年规划目标还有49.68GW的差额，这意味未来4年，分布式光伏电站的年均增速需要达到100%。

江苏省电力公司副总经理张龙表示，为了保证分布式光伏的顺利推进，国家电网江苏分公司建立了“绿色通道”，保障光伏并网工程建设。在所有营业网点开通分布式光伏并网项目受理业务，简化并网手续。全额承担因分布式光伏并网引起的公共电网改造工程费用，免除所有并网项目在方案编制、并网调试等环节中的收费。同时，完善分布式光伏购电费用和补贴资金支付业务流程，及时结算上网电费和垫付补助资金。优化电网运营方式，实现光伏并网全消纳。

目前分布式光伏发展缓慢，电费收取难度大是一个重要原因。江苏省新能源开发公司总工程师孙明生谈到，“企业在实际运作过程中，往往出现用户用电后拖欠项目公司电费的现象，目前根本没有有效手段可以制约用户的拖欠。”

参与调研的中国光伏行业协会理事长、天合光能董事长高纪凡提出，目前对于分布式光伏来说，优先自发自用、余电上网的投资收益率较好，可以采取用户自己投资或与专门的光伏发电投资公司合作分享收益的方式进行推广。

调研组一致看好我国光伏产业浴火重生、重新走向辉煌。“关键之关键在于如何让企业依靠科技进步更多地降低成本。当光电的成本降低到与火电差不多的时候，光电的优势就发挥出来了。”调研组认为一定要重视技术进步对光伏发电推动的巨大作用，解决好光伏发电的峰值问题，发展好储能技术，“一旦储能有了突破性发展，对于光电和风电的发展将是潜力无限的，也能大大加快分布式光伏的推广。”

陈昌智鼓励国内光伏产业一定要不惧眼前“内忧外患”的困难和挑战，坚定信心、鼓足勇气继续前进。在深耕国内市场的同时，仍要紧抓国际市场，“虽然现在国际市场有困难，但不能因此而放弃，切不能等到国际经济复苏的时候再重新去开拓占领国际市场，要依靠科技创新，实现跨越发展，继续巩固中国在国际光伏产业中的优势地位。”（记者 廉维亮）