北京西城区的法治评估，被认为开启了法治评估的2.0时代，即从原来的法治政府评估，扩大到了覆盖范围更广的法治建设评估。

不久前，北京市西城区委邀请中国政法大学的课题组，对西城区的法治建设进行了第三方评估。评估不仅涉及法治政府，也包括党委依法执政、人大依法履职等多个方面。

用承接了这个课题的中国政法大学法治政府研究院副教授曹鎏的话说，这个评估开启了法治评估的2.0时代。“从法治政府评估变成了法治建设评估，且委托第三方，勇气是很值得肯定的。”

目前，评估体系已有初稿，双方正在进行讨论，这无疑是一个摸着石头过河的过程。

法治政府得分率81.13%

课题是从2016年开始谈的。

在此之前，曹鎏和国内其他地市以及北京市其他区多多少少有过一些合作，也曾承接过评估项目。她深知，地方党政一把手对于法治的重视程度，决定了地方法制办的地位，也决定了这样的评估是否有意义。

一位地方政府官员和她谈及评估时，说希望通过评估，来证明法治对于推进地方政府建设到底有什么样的必要性。曹鎏对此有些无奈。“党的报告中已经明确提到，法治是治国理政的基本方式。(但在一些地方)还要通过课题研究来证明源头问题。”

该地方政府法制办的负责人也颇为无奈地告诉她，他们的存在十分尴尬，因常常提醒领导这个事情违法，那个事情不能做，法制办的地位有时很尴尬。

和西城区接触的时候，曹鎏也有一些顾虑。不过，她的顾虑很快就被打消了。

早在2016年9月，西城区委就曾明确提出，要“努力使西城法治建设走在全市法治工作的前列，成为法治中国首善之区的示范区”。

西城区相关负责人告诉曹鎏，既然国家提出了2020年基本建成法治政府的目标，就有必要通过每年的评估，给西城区做一个“法治水平”体检，直到2020年，看看西城区的法治水平，能否达到率先基本建成法治政府的目标。

这位负责人说，他们希望第三方介入，不是评估底下的职能部门、街道，而是评估区一级本身。除此之外，也想通过包括法治政府评估在内的全方面评估，了解西城区下一步的法治建设应该怎么做。

最终，西城区委和中国政法大学法治政府研究院签订了合作协议。项目小组由曹鎏牵头，顾问是中国政法大学终身教授应松年、中国政法大学副校长马怀德，以及中国政法大学法治政府研究院院长王敬波。课题组成员主要由法治政府研究院的师生组成，另外还有审计署、中央党校的两名长期关注评估指标体系的专家。

2017年1月，项目正式启动。从1月到6月，项目组率先研发了西城区的法治政府评估体系，采集数据，得出结论，并出具评估报告。在这次总分为800分的评估中，西城区得分率为81.13%。

今年4月，项目组又启动了西城区法治建设评估指标体系的研究。相较法治政府评估，法治建设评估体系覆盖面更广，包含了五个一级指标，除了已经做过评估的、与法治政府相关的依法行政这一指标外，还包括了依法执政、人大依法履职、司法机关依法独立公正，以及法治社会建设这四个一级指标。

国家对法治政府的建设有一个明确的目标，即2020年基本建成法治政府。但对法治社会、法治国家的建成时间没有那么明确，根据中国法学会编写的《法治中国建设问答》，法治社会形成时间大约是2030年前后，法治国家建成时间则与中国到2050年达到中等发达水平总目标的时间大体同步。

曹鎏介绍，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的具体目标，就是要“党委依法执政、人大依法履职、政府依法行政、司法公平正义、社会平安和谐”，课题组也是围绕这个目标，设计了西城区法治建设评估指标体系。

因为是首次进行法治建设评估，权重方面尚无法完全把握，因此每一个一级指标都设置为100分，总分500分。不同一级指标下有多个二级指标和三级指标，权重不尽相同。

这五个一级指标中，颇受人关注的，是依法执政这个一级指标。

中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调“依法执政是依法治国的关键”。这些年来，学界也不断发声，认为光靠法治政府依法行政是不够的，关键是党委依法执政。因此，这个一级指标的评估对象，就是与项目组签约合作的西城区委。

根据研究，这个一级指标下设定了4项二级指标，17项三级指标。这4项二级指标就是考察西城区依法执政的4个维度，分别是党的领导体制(20分)、依法执政的方式(35分)、依规治党的方式(30分)、领导干部运用法治思维和法治方式的能力(15分)。

以依法执政方式这35分来说，下面有5个三级指标，包括党委依法决策制度建立情况(12分)、党委法律顾问制度建立情况(4分)、党务公开规范开展(7分)、问责情况(8分)、区委工作报告中是否涉及法治建设内容(4分)。

每个具体的指标都设立了扣分标准，有的靠网上搜索公开数据可得结果，有的则需要西城区提供书面文件或书面数据进行佐证。

例如问责情况，即2016年西城区党委是否存在被追责情况，包括“责令书面检查”“给予通报批评”“调整处理”等，一旦发现有一例，就扣除8分的全部分数。

目前，因法治政府这个一级指标已单独评估完毕，其他四个一级指标及下设的二三级指标，双方还在探讨之中。

根据此前已经完成的法治政府评估来看，曹鎏认为，无论是他们从公开渠道搜索到的数据，还是西城区提供的数据，最终得出的评估结果基本贴近真实和客观。

评估结果发给了西城区及职能部门、街镇后，扣分所涉单位基本没有提出异议，“有点出乎我的意料，他们都比较服气。”

曹鎏将西城区的配合解释为西城区委出面的缘故。她认为，西城区委、西城区政府在评估中的高位协调，是评估的数据采集能顺利完成的主要原因。

法治政府的评估分报告已经完成，据曹鎏介绍，西城区已经就此报告开了常务会议，讨论报告扣分项，要求整改。课题组也正在观望，看报告是否真的能起到相应的督促作用。

其他四个一级指标的数据采集工作也会在近期开始，并于10月前后得出最终结果。

标准统一的难题

在《中国新闻周刊》列席的一次该评估体系研讨会上，数名专家都提到评估标准的设立问题。

针对某一项指标，国家有一套标准，北京市另行一套标准，到西城区本身，还有一套标准。按照什么标准来判断指标完成与否，是一个问题。

对此，项目组提出“从高从新从严”的要求。

评估标准的设立还引发了另一个问题，即首善之都的一个行政区，或者某一个地级市，从依法执政、依法行政角度来说，它的自主性有多大？

曹鎏解释说，无论是依法执政还是依法行政，主要看建章立制情况和落实情况。建章立制多数都按照上级标准来执行，实施也按照文件要求来实施。从这个角度来说，地方的自主创新空间很小，法治建设也面临着动力不足的情况。

法治建设评估本身也同样存在这个问题，即自下而上的模式，远不如自上而下的模式推得开。

国内各地方的法治程度不同，要建立一个普适性的法治建设评估标准，显然是困难的。而从一个区入手，进行小范围的法治建设评估，则更为可行。

在最初对外公布的法治建设评估指标体系中，有四份调查问卷，分别调查领导干部法治素养和法治能力、公民法治素养、西城区法治建设社会公众满意度，以及西城区法治建设专家满意度。

怎样评价领导干部法治素养和法治能力，是一个难题，目前国内也没有一套完整的评估体系。

曹鎏认为，这种评估，很难落到实处，但又是必须进行评估的。调查问卷如何能科学到监测出答题者的能力和素养，显然是个难题。在西城区的法治社会评估标准中，也只能先用三个三级指标(内容包括是否建立宪法法律学习制度、法律知识考试制度实施情况、违法情况)，来进行探索。

“这三个观测点，距离对真实状况的获取，还有很大的提升空间。”曹鎏说。

“我们的想法是，今年先做起来，评估一下，之后再进一步完善。指标体系总会一年年进行修改，会逐渐发现更合适的观测点。”用曹鎏的话说，法治建设评估指标体系的设立，形式意义大于实质意义。目前，社会上普遍强调法治政府，但这离真正的法治建设还是有一定的差距。评估法治建设，尤其是党在法治建设中的作用，则可以成为推进法治建设的真正抓手。

在此前的研讨会上，中国政法大学副校长马怀德也表达了类似的看法。他认为，经济是靠考核GDP来推进的，法治建设也需要靠考核党委领导推进的法治GDP来推进。“这样才能实实在在地落实。”

中国新闻周刊 记者/徐天

声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权