深化监管改革，筑牢金融安全“防火墙”

编者按：

党的十九大隆重开幕，回望过去5年，我国金融监管努力适应金融业发展新形势，在金融多个子行业里有序推进监管改革，取得了良好效果。从2017年第40期起，《中国经济周刊》联合人民网、第一财经，采访多位业内顶尖学者、专家、企业家，共同推出《发展与变革，中国金融这五年》系列报道。

《中国经济周刊》 记者 谢玮︱北京报道

责编：周琦

(本文刊发于《中国经济周刊》2017年第41期)

作为现代经济运行效率的重要保障，金融制度是经济社会发展中的重要基础性制度。金融企业，不同于一般企业，金融风险也不同于一般企业风险，它们往往与经济周期、产业结构等宏观层面紧密相关，又与市场预期、公众心理、危机管理密切相连。这些都决定了对于金融业务、金融机构的监督和管理不同于一般行业和企业。

2008年，一场发端于美国华尔街的金融危机席卷全球，让越来越多的人意识到了金融监管的重要性。

防范金融风险，除了牢牢把握金融服务实体经济这条主线，另一个重要方面就是要改革和完善金融监管框架。“十三五”规划明确提出，加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖。

回望过去5年，我国金融监管努力适应金融业发展新形势，在金融多个子行业里有序推进监管改革，取得了良好效果。

新一轮监管体制改革已开始

今年7月召开的第五次全国金融工作会议，明确提出要“加强金融监管协调、补齐监管短板。增强金融监管协调的权威性有效性，强化金融监管的专业性统一性穿透性，所有金融业务都要纳入监管”。从设立国务院金融稳定发展委员会，到强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，再到强化属地风险处置责任，健全风险监测预警和早期干预机制……一系列改革部署，都是为了更好地发挥对实体经济的支撑作用，为金融安全筑牢体制机制的“防火墙”。

“金融体系是一直不断发展变化的，监管也并非一成不变，需要随着市场的发展而变化。”摩根大通中国首席经济学家朱海斌向《中国经济周刊》介绍，全球金融危机后，金融界在监管方面进行了许多深刻反思。整体看，发达国家及中国的金融监管要求都在趋严。“总体而言，行业形成了一些共识：其一，在监管框架方面，如何设定监管目标、监管机构操作的相对独立性和各类监管机构之间如何协调合作；其二，在具体原则方面引入了宏观审慎原则、逆周期等新的监管概念。”

“过去金融监管通常考虑的是微观审慎监管，考虑的是个体风险。2008年国际金融危机后，发现个体可能是安全、健康的，但是集体变成一个总体以后，就可能存在问题。现在要求宏观审慎监管，针对的是系统性的金融风险。”中国金融四十人论坛高级研究员、国家外汇管理局国际收支司前司长管涛认为，微观审慎和宏观审慎的监管理念是并行不悖的。

回顾我国金融监管体系的历史变革，1992年前实行中国人民银行大一统的监管模式。1992年、1998年、2003年，证监会、保监会、银监会相继成立，我国逐渐确立了“一行三会”分业监管的金融监管体制。

“这三会的成立也是历史的产物。”中银国际研究有限公司董事长曹远征向《中国经济周刊》介绍，当时中国经济和金融的发展风险不断暴露。证监会的成立可溯源于1992年深圳8·10事件；之后，保监会成立；2003年，金融监管职能从央行分离并独立，银监会挂牌。“如今，随着市场的发展，混业经营与分业监管体制不再像以前那样适应，于是开始了新一轮的监管体制改革和再造。”

近年来，随着利率市场化快速推进和金融业创新步伐不断加快，各种新的金融产品层出不穷，各类新金融、类金融、准金融机构野蛮生长。传统金融机构也借助一些“通道”业务、交叉性金融创新等进行多层嵌套、跨市场套利。金融活动的形式日益多样化和复杂化，原有的银行、证券、保险边界不再那么清晰，金融风险的表现形式也更加多样化、隐蔽化和复杂化。

金融市场的现状，对现行的分业监管、机构监管体制提出了新的挑战。在分业监管体制下，各监管部门之间缺乏协调机制，在一定程度上出现了监管冲突与监管空白。

中国国际经济交流中心副总经济师徐洪才表示，过去形成的一行三会的分业经验、分业监管体制，总体来看是行之有效的，这种体制主要是针对金融机构的监管。随着交叉业务的发展、混业经营逐渐成为趋势，其过程中出现了一些监管真空、监管套利等现象，反映出监管存在协调性不足的问题。

北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐对上述观点表示认同。“近年来，互联网金融发展的起点就是综合经营。在这种情势下，金融监管的协调问题非常重要。”

金融科技的快速发展，各种支付、融资手段层出不穷。以互联网金融为例，国家互联网金融安全技术专家委员会的数据显示，从数量和规模上看，我国互联网金融行业已稳居世界第一。新业态的迅猛发展，一方面便利了人们支付、理财与消费，更好地对接资金供需两端。另一方面，网贷、股权众筹、互联网资管、跨界金融业务等新模式的迅猛增长、快速发展暴露出的一些问题，也对监管提出了新的要求。

“金融创新越来越多，创新过程中风险很大，包括互联网金融出现P2P跑路、骗人等现象，需要加强监管，也需要规范发展。不能因为出了问题就不让它发展，应该针对其问题进行规范，使其健康发展。”曹凤岐直言。

加强功能监管，补齐监管短板

近年来，围绕加强金融监管顶层设计，各金融监管机构着力完善金融部门的改革优化和风险防控。

仅年初至今，银监会就连发多文专项整治“三套利”“四违反”“四不当”“十乱象”，重点加大对同业、理财、投资等业务的监管力度，并针对强化风险管控、处理包括理财和同业的空转等问题，资金“脱实向虚”势头得以遏制。

2017年上半年监管数据显示，银行业的同业资产、同业负债规模自2010年以来首次“双收缩”；理财产品规模下降，增速降至个位数，同业理财明显减少；银行业信贷资金对重点领域和薄弱环节的支持力度显著增强。

证监会则对再融资、减持、通道业务等方面做了新的调整和规定，监管的重点在于维持市场“三公”秩序，保持高压态势，严肃查处违法违规案件，规范高送转、跟风式重组，保障投资者权益。

保险市场乱象整治工作也取得初步成效。初步统计，乱象整治工作开展以来，公司自查发现问题1131个，涉及金额982亿元。同时，保监会陆续出台有关监管文件，逐步建立了整治市场乱象的长效机制。

虽然金融监管在不断完善，但仍任重道远。全国金融工作会议指出了明确的发展方向：创新和完善金融调控，健全现代金融企业制度，完善金融市场体系，推进构建现代金融监管框架，加快转变金融发展方式，健全金融法治，保障国家金融安全，促进经济和金融良性循环、健康发展。

“全国金融工作会议提出的方案，符合我们目前的实际情况。在更高层次上，由国务院金融稳定发展委员会来统筹金融发展、金融改革、金融监管，我觉得是一个很好的思路。”北京大学国家发展研究院副院长、央行货币政策委员会委员黄益平对《中国经济周刊》表示。

“金融稳定发展委员会的办公地点设在中国人民银行，这强化了中国人民银行的监管功能。”中银国际研究有限公司董事长曹远征认为，宏观审慎的监管工具基本都在央行，“宏观审慎监管统领行为监管，其他三个监管委员会更多是从事行为监管。”

清华大学经管学院弗里曼经济学讲席教授、央行货币政策委员会委员白重恩表示，这次全国金融工作会议要求加强功能监管，有助于防范监管漏洞。“不论一家机构是否是保险公司，只要其业务与保险相关，就应该由保监会监管。如果只是按机构来管，那么如果保险公司的业务超出了保险的范围，银监会或者证监会就很可能无法对它的这些活动进行监管，这种监管疏漏是最可能造成风险的问题之一。所以，当务之急，就是防范监管漏洞，让监管更加全面。”

谢玮

(沈旭对本文亦有贡献)