理顺价格活跃市场优化结构提高粮食产业的整体效益

——全国政协“推进粮食定价机制、补贴政策和收储制度改革”双周协商座谈会综述

因为地大物博、人口众多,长久以来作为农业大国,“口粮绝对安全”一直是首要国家安全战略。

近年来,为了确保我国粮食安全,保护农民种粮积极性,我国从2004年开始实行价格补贴政策,十多年的演进,几乎覆盖了全部大宗农产品。这项政策措施在当时背景下,对于促进我国农产品持续增长,保证市场稳定供应,提高农民收益发挥了历史性作用,可谓功不可没。

与此同时,随着国际国内形势的变化,农产品价格补贴政策逐渐遇到了市场机制不能有效发挥作用,部分农产品过剩,国内外价格倒挂,农业竞争力下降,下游加工企业生存与发展困难等问题,到了需要进行改革的关键时刻。

2016年的中央农村工作会议和今年的中央一号文件提出,要深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革。为贯彻落实中央有关会议精神,经过此前全国政协经济委员会围绕议题组织委员开展专题调研,深入实地了解情况,全国政协16日以“推进粮食定价机制、补贴政策和收储制度改革”为议题,召开第75次双周协商座谈会。部分熟悉情况的全国政协委员、专家学者以及有关部门负责人共同探讨在粮食生产面临高产量、高库存、高进口、高成本的背景下,改革该向哪里去?

价补分离增加弹性抓住了粮价改革的牛鼻子

立冬以后,河南省南阳市唐河县南关镇农户靖保全种植的十几亩冬小麦已经开始露头。

站在自家地头,已经50多岁的靖保全还在琢磨,明年是不是多承包一些。尽管在年纪上有些吃力,但皮肤黝黑发红的靖保全告诉记者,“除了种田,我们这样的小规模农户也没有别的本事和手艺,种粮至少旱涝保收。”

靖保全口中的“旱涝保收”,指的就是我国自2004年开始实施至今的“粮食最低收购价政策”。

随着中国经济步入新常态,国内外粮食市场和价格形势都发生了深刻变化。中央农村工作领导小组原副组长陈锡文委员每每谈到粮食增长,都会提到背后潜藏的结构性问题,“到2015年,我国粮食生产实现‘十二连增’,显然当前的粮食问题,不在于总量,而是大豆供给不足、谷物生产过剩及其价格缺乏国际竞争力的结构性问题。”

对此,2014年以来,国务院启动了粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度的改革,改革的基本思路是“价补分离”。

2016年国家率先对东北四省区玉米实行“市场定价,价补分离”政策。

2017年7月3日至6日,陈锡文率领全国政协经济委专题调研组来到吉林省,深入德惠、公主岭等地调研,倾听种植大户、合作社、农民和企业代表的心声。

调研组发现,玉米播种面积和产量合理调减后,农民获得了一定财政补贴,更重要的是取消玉米政府定价后,活跃了多元化的粮食收储主体,调动了加工企业的生产积极性,明显缩小了我国玉米与进口玉米的价格差距,改革成效初显。

而9月调研组一行到湖南调研,发现的问题是对作为口粮的小麦和稻谷是否还要坚持最低保护价收购?这也是业界一直在讨论的关键问题。

作为调研组成员,中国农业科学院原党组书记薛亮委员在湖南水稻产区实地走访调研后,最深刻的体会是增加了对麦、稻实行“价补分离”改革必要性的认识。

陈锡文用数据更进一步阐释了这种必要性,“根据目前预测,今年年底小麦和稻谷的库存,将分别超过目前全年消费量的80%和70%。在最低收购价影响下,今年8月我国小麦和大米的平均价格,比进口到岸完税成本价分别高出33%和33.5%,致使入库小麦和稻谷难以顺价销售,不仅加重了财政负担、加大了亏损风险,而且已经面临销不出、存不下、购不进的局面。”陈锡文坦言,必须认真总结和完善东北玉米的改革经验,对小麦和稻谷加快实行定价机制、补贴政策和收储制度改革,以理顺价格、活跃市场,促使麦、稻生产转入注重品质、提高效益、按需生产的良性轨道。

在座谈会上,持同样观点的显然不在少数。

追根溯源,我国的粮食价格保护政策的初衷是防止“谷贱伤农”,也是为了保障粮食安全。

在北京市农林科学院院长李成贵委员关于粮食的记忆里,印象最深的是两篇文学作品———《狗日的粮食》和《多收了三五斗》,分别写出粮少粮多的烦恼。

借用这两篇作品,李成贵想告诉大家,要从根本上与时俱进地提高对粮食安全的认识水平,同时建议全面退出稻谷和小麦最低收购价制度。“我们要逐步抛弃来源于短缺经济和饥荒记忆的传统思维,相信科技进步的力量和物质装备水平提高所带来的保障。”

同样是认同定价改革的必要性,但与有些认为长痛不如短痛,应该一步到位“全面取消最低收购价政策”的观点不同,国家发改委原副主任杜鹰委员更加倾向于“小心求证”,“现在改革正当其时,让市场在配置农业资源中发挥决定性的作用,是中国农业供给侧结构性改革必过的一关。但对于稻谷这样的基本口粮要稳定种植面积和生产者预期,必须保留最低收购价政策框架,同时,要按照确保粮食安全、确保农民利益、激发市场活力、有利于去库存的原则,对最低收购价政策进行改革和完善。”

不可否认的是,无论粮食定价机制如何改革,保障粮食安全始终是应有之意。

“如果向市场放开定价,就要进一步加强粮情监测预警,打造粮食市场的‘千里眼’和‘顺风耳’。”这是来自民建中央的李世杰委员一直以来关注的角度,他提出,粮食监测涉及农业部、发改委、商务部、粮食局、统计局、海关等各个部门,要完善部门协调机制,成立粮食监测协调小组,建立粮情分析专家会商机制,提高粮情分析质量,以应对市场趋势性波动。

10月27日,国家发改委12年来首次调低小麦最低收购价格。

尽管并非“全面退出”,此次下调打破了小麦最低收购价格自2006年实施以来持续上涨或持平的态势,可以算作

是一种方向性的转变。

整合补贴保险托底确保种粮农民收益

尽管舆论对“小麦最低收购价首次下调”有各种解读,但在国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆看来,无论此举是对过去3年的政策调整进行再调整,还是谋划稻谷和小麦托市政策的改革思路,都需要考虑三个约束条件:粮食安全必须得到保障;小规模农户将长期存在,从旧政策到新政策的转换不能影响其生计,不能造成收入断崖式下降;全球化不可逆转,WTO规则必须得到遵守。

据此,叶兴庆提出的改革思路浓缩为十六个字:量能分治、市场定价、价补分离、补从史定,“具体就是对产量和产能按不同的原则进行治理,产量由市场决定,产能由政府决定,由市场供求关系决定生产者价格,把隐含在托市收购价中的财政补贴抽出来,作为收入补贴直接发放给农民,补贴额的计算和发放与一定比例的历史产量或面积挂钩。”

众所周知,放开市场最大的问题是可能对农民的收入以及积极性造成影响。

在讨论中,委员们建议改革定价机制的同时,没有忘记为农户呼吁完善“补贴政策”。从某种意义上讲,其实委员们所有的价格改革的建议,都是在保障农户利益的前提下进行的。

关键在于如何进行补贴?

据了解,我国现存的农业补贴政策,最主要的是粮食直接补贴政策、良种补贴政策和农资综合补贴政策;对棉花实行的目标价格补贴政策;对玉米实行的直接补贴政策;农机具购置补贴政策以及最低收购价政策等。

“可以保留农机具购置补贴政策,改革最低收购价格政策。”中国农业大学原校长柯炳生委员建议,同时为补偿农民收入,给农民适当补贴,并与现有的粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴、玉米补贴政策一起,统一归并为一项补贴,可称为农地补贴,或农地保护补贴。

曾任吉林省粮食局局长、现任四平市市长的韩福春是特别邀请到会的地方代表,他深知其实在广大基层农村,农户们真正能把国家各种粮食补贴搞得清清楚楚的很少。“要避免零敲碎打、撒胡椒面式的补贴,一定要突出涉农补贴的重点。”

这与江西省政协副主席刘晓庄委员的想法不谋而合。“要逐步退出‘普惠制’的补贴方式,建立‘分类区别、综合评价’的机制。”刘晓庄表示,要按照实际粮食种植面积、粮食产量和粮食优质化程度进行直接补贴,“以质论价”,以优取胜,从而促进农业供给侧结构性改革。

“补贴标准方面可考虑由种粮成本加合理收益与市场价格的差额来确定。”中华全国供销合作总社原理事会副主任戴公兴说,杜鹰则建议小麦、稻谷改革后的补贴可以考虑与已经整合的粮食直补、良种补贴、农资补贴挂起钩来。

国家补贴是为了降低农户种粮风险,从风险规避的角度,委员们同样提出另一种思路,通过农业保险体系,让市场来分担一部分风险。

常年为民生奔走的民盟四川省委副主委朱家媛委员从同样的角度建议,建立粮食价格指数保险基金。“在粮食市场价格波动过大且低于直接生产成本时,作为一种新的利益补偿机制,对种粮农民的损失给予补偿。”在朱家媛看来,这样既能发挥市场在资源配置中的决定作用,又发挥政府的调控作用,让农民的利益和种粮积极性得以保护。

建立多元化收储体系积极创造新的粮食消费需求

在吉林农村的稻谷生产基地,你要向农户们打听“最低收购价”,他们肯定会匪夷所思地反问,“我们的优质稻谷一上市就被抢购,为什么要按最低收购价出售?”

这也是调研组在吉林调研时,最为欣慰的一幕。

吉林省近年来大力发展订单稻谷生产,使稻谷的市场价格高于国家最低收购价,农民专注于按订单要求生产优质稻谷,从2006年开始,96%的稻谷产量都按市场价格销售,最低价收购的比重仅占4%,事实上早以不需要政府托市收购。

而在更广阔的其他农村地区,承担“托市收购”角色的是以中储粮为代表的国家粮食储备体系。

陈锡文不久前曾在清华大学《关于农业供给侧结构性改革》的演讲中公开谈到,中储粮曾跟他“抱怨”,说中储粮垄断性是冤枉的。补贴农民通过价格补是最简单的办法,也最方便。但价格到了一定水平就会扭曲,市场也会随之扭曲,农民觉得价格很好就拼命种,其他企业在这样的价格下根本不会收购,剩下的只有中储粮。

换言之,中储粮是“被动”垄断。

在座谈会现场,陈锡文再次表示,如果麦、稻价格完全由市场供求决定,国家不再实行最低收购价,中储粮则可退出政策性收购,扭转库存继续增加的局面。“但改革能否成功,关键要看能否形成多元化的购销主体。”

吉林省的订单农业的“生动实践”,为这样的可能性作出最佳注脚。

而在吉林、湖南调研,中国银监会原主席尚福林委员也听到一些粮食加工企业反映,在收购季节资金紧缺影响收购。

如何运用金融工具解决资金紧缺问题,尚福林“支招”道,农村金融机构要制定适合粮食加工企业运营特点的贷款条件和考核机制,开展企业厂房抵押和存单、订单、账单、仓单质押融资业务,创新农业产业链金融业务。“还要充分发挥国家农业信贷担保联盟的作用,健全粮食收购贷款信用保证基金融资担保机制,大力推进政策性担保机构向县一级延伸,加快农业政策性再担保体系建设,建立健全风险共担机制。”

“完善粮食储备体系,要妥善处理中央、地方政府及储备粮企业之间关系。”湖南省政协副主席杨维刚委员从整个体系出发,建议严格按照国家要求、标准,分级建立落实粮食储备,同时通过政府购买服务的方式,引导和支持具备条件的多元化市场主体参与粮食储备和流通,逐步建立适应我国粮食市场特点的社会化粮食储备服务机制。

江西省农业厅厅长胡汉平委员更加强调粮食储备机制的“差异化”,认为对早稻、中晚稻、粳稻等不同品种,实现差异化的收储政策,可以主动适应消费升级大趋势,打通粮食生产与市场的对接通道,引导粮食产业结构的调整优化。

民以食为天,无论如何,吃饭问题始终是中国人的头等大事。

中共十九大提出很多新情况、新变化和新趋势,要适应我国农业现代化的需要,推进农业可持续发展,加快农业供给侧结构性改革,或许,对现有农业政策支持体系的重构,势在必行。