作者:北京大学中国教育财政科学研究所副研究员 魏建国

我们期待,在不远的将来,我国会有若干所卓越的非营利民办大学,与已有的大学一道形成一个具有全球竞争力的高等教育系统。

2016年修订的《民办教育促进法》摒弃了“合理回报”这一广为诟病的规定,明晰了“非营利”的内涵,确立了民办教育分类管理的模式。这一重要修订将为我国民办教育的发展带来深远的影响。

修订前《民办教育促进法》关于合理回报的相关规定

1995年通过的《教育法》第25条明确规定,“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。1998年通过的《高等教育法》第24条也规定,“设立高等学校不得以营利为目的”。而2002年通过的《民办教育促进法》规定,“民办学校的出资人可以从办学结余中取得合理回报”。可以看出,修订前《民办教育促进法》所持的立场是,出资人取得“合理回报”与“不得以营利为目的”不矛盾。或者说,取得“合理回报”也属于“非营利”。

关于“合理回报”的相关规定具有如下一些消极后果:

造成相关的理论混乱。从内涵上分析,取得“合理回报”就是取得投资回报,就是取得利润分配,这是典型的营利。同时,该法第6条又提到“国家鼓励捐资办学”。而捐资办学是不分配利润的,是典型的非营利办学。这就造成了严重的理论混乱。不分配利润的捐资办学、不要求取得“合理回报”的办学、相当于分配利润的要求取得“合理回报”的办学,都构成非营利教育。此外,值得注意的是,“非营利”并非仅限于教育领域的一个法律概念。在科学、文化、卫生等诸多领域都存在举办“非营利”机构的现象。

制度设计的不配套。对于三种类型的“非营利”办学,修订前的《民办教育促进法》并没有规定与之相配套的三类制度予以保障。《民办教育促进法实施条例》对确定“合理回报”的比例进行了限定,还规定了需要考虑的因素。回报是否“合理”,直接关系到对民办学校的定性。但是,相关的规定操作性并不强,并没有给出一个客观、明确的标准。《民办教育促进法》以取得回报是否“合理”来界定是否“非营利”也就没有了可操作性。事实上,对于一个不应该成为法律概念的“合理回报”要使其在法律上有准确、明晰的含义,本来就是不现实的,更不用说建立与之相适应的制度措施了。

影响真正的非营利办学。修订前的《民办教育促进法》将要求取得“合理回报”也纳入“非营利”范畴,同时在优惠政策设计上使此类办学与真正的非营利办学处于大致同样的地位。例如,在土地方面,《民办教育促进法》并没有区分是否要求取得“合理回报”,而是针对民办学校作了统一规定。在税收方面,《民办教育促进法实施条例》对是否要求取得“合理回报”的税收优惠作了区别。其第38条规定,捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校,依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策,由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。但是,相关部门并没有出台专门针对要求取得“合理回报”民办学校的税收优惠政策。这种状况使得真正的非营利办学并没有享受到比要求取得“合理回报”办学更为优惠的政策条件。此外,“合理回报”相关规定使得真正的非营利办学在整个民办教育立法中处于边缘地位。这些都不利于真正的非营利办学的健康发展。

造成对其他领域投资的不公平。要求取得“合理回报”的办学其实是一种在教育领域的投资行为。一方面民办学校举办者根据“合理回报”取得投资收益,另一方面民办学校又根据“非营利”享受税收优惠、公益事业用地等在内的各项政策优惠。如果教育领域可以通过“合理回报”获得与非营利相关的政策优惠的话,那其他的社会事业,比如医疗、文化、环保、科技等都可以提出类似的主张。但是,这种延伸其实是不现实的。如果真是那样,那国家的财政收入将会受到很大的影响。因此,“合理回报”相关规定对于其他领域的投资而言是不公平的。

《民办教育促进法》修订关于“非营利”的界定及保障

《民办教育促进法》修订的一项重要内容是对民办学校实行分类管理,明确将民办学校分为非营利性民办学校和营利性民办学校。同时,界定了“非营利”的内涵,即“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学”。这一界定和国际上通行的关于非营利组织的“禁止利润分配”标准在本质上是一致的。值得注意的是,《中华人民共和国慈善法》第52条规定:“慈善组织的财产应当根据章程和捐赠协议的规定全部用于慈善目的,不得在发起人、捐赠人和慈善组织成员中分配。”此外,《中华人民共和国民法总则》在第三章法人部分专门规定了一节非营利性法人,其中第87条规定:“为公益目的或者其他非营利目的成立,不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人,为非营利法人。”可以看出,新修订的《民办教育促进法》和《慈善法》《民法总则》关于“非营利”的规定是相一致的。

除了对“非营利”作出清晰界定外,新修订的《民办教育促进法》还为非营利办学规定了一些制度保障。相关规定主要包括非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策;新建、扩建非营利性民办学校,人民政府应当按照与公办学校同等原则,以划拨等方式给予用地优惠;非营利性民办学校清偿债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学,对于剩余财产的不同处理也是营利与非营利相区别的一个重要方面;县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持,对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。此外,法律还规定了一些共同适用于营利性和非营利性民办学校的制度保障。例如,设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构,并建立相应的监督机制;收取费用的项目和标准向社会公示,并接受有关主管部门的监督;依法对民办学校实行督导,建立民办学校信息公示和信用档案制度;评估办学水平和教育质量,并将评估结果向社会公布;等等。

《民办教育促进法》修订对民办教育的促进作用

民办教育的存在对于整个教育系统竞争机制的形成具有极其重要的意义。美国高等教育体系的一个显著特征就是机构类型的多样性,包括公立、私立非营利和私立营利三大类型。早在公立大学建立之前,私立非营利大学就已经存在。私立非营利大学为美国高等教育机构的组织、管理和运转方式奠定了基础,确立了学术标准。特别是自1819年达特茅斯学院案以来,私立非营利大学在高等教育体系中的法律地位得到了牢固确立。更为重要的是,私立非营利大学的存在增强了美国高等教育体系的竞争性。特别是在研究型大学中,私立非营利大学更是长期占据各类大学排行榜的前列。

改革开放以来,我国民办教育取得了长足发展。以高等教育为例,民办教育在我国高等教育大众化进程中发挥了重要作用,但其办学水平尚处于较低层次,对“985”“211”等高水平公办大学构不成竞争压力。这和美国私立非营利研究型大学的繁荣发展形成了鲜明对比。制约我国民办高等教育向更高水平发展的因素很多,缺乏稳定可预期的良好制度环境或许是其中一个因素。值得注意的是,新修订的《民办教育促进法》有望改变这一状况。前文已经提到,新修订的《民办教育促进法》明确了“非营利”的内涵,对非营利性民办学校和营利性民办学校实行分类管理,对非营利性民办学校在税收、土地、捐赠等方面都规定了更为优惠的政策。这些制度创新为非营利民办教育的发展创造了更为优越、稳定、可预期的制度环境。因此,新修订的《民办教育促进法》必将会吸引真正的捐资办学者举办非营利学校,形成一个充满活力的非营利民办教育系统,进而对公办教育系统构成竞争压力,从而促进我国整个教育体系的蓬勃发展。定位为世界一流大学的非营利民办大学“西湖大学”正在筹办中,而其前身——由施一公院士任院长的“浙江西湖高等研究院”已经开始运转。我们期待,在不远的将来,我国会有若干所卓越的非营利民办大学,与已有的大学一道形成一个具有全球竞争力的高等教育系统。