作者:环境保护部华南环境科学研究所 张修玉

党的十九大报告明确提出,构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。国家发展改革委员会近日印发了《三江源国家公园总体规划》,这对建立以国家公园为主体的自然保护地体系,持续推进生态文明体制改革具有重要的现实意义。除了三江源外,第一批国家公园还包括东北虎豹、大熊猫、祁连山、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山、北京长城和云南普达措国家公园。为推动我国自然保护地体制建设,应加快编制这些国家公园的总体规划。

科学编制国家公园总体规划是党中央、国务院统筹推进“五位一体”总体布局的重要举措,是践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要行动,是建设人与自然和谐共生现代化的具体实践。科学编制国家公园总体规划,有利于创新生态环境监管体制机制,从根本上实现自然资源资产管理与国土空间用途管制的“两个统一行使”;有利于实行最严格的生态保护,加强对山水林田湖草生态系统的永续保护;有利于处理好经济发展与资源环境承载力之间的关系,促进生产生活条件改善,形成人与自然和谐发展新模式。

一要统一明确国家公园总体规划的具体要求。目前,第一批国家公园包括了水源涵养区、珍稀动物保护区、重要历史文化遗迹以及风景名胜区等。国家公园总体规划必须结合现行保护地功能区划和管控要求,科学规划空间布局,明确功能分区、功能定位和管理目标,统一用途管制与规范管理,系统保护自然生态系统和自然文化遗产的原真性与完整性。

保护优先,协调发展。要始终坚持生态保护优先,保障代际公平。把握生态系统演替规律,加大对山水林田湖草的系统保护和修复,实行休养生息政策,带动国家公园内外统筹协调发展。

统筹规划,科学布局。要统筹各类空间性规划,着力处理好国家公园与园区内各类保护地的关系。优化功能布局,确定各园区功能定位和管控保育目标,落实多规合一。

创新引领,深化改革。要创新体制机制,构建归属清晰、权责明确、监管有效的生态保护管理体制。加大重点领域和关键环节的改革力度,结合实际大胆探索,全方位开展国家公园体制试点。

文化传承,共建共享。充分尊重地域民族文化,挖掘、传承、发扬本土文化的生态保护基因。发挥政府在国家公园建设中的主导作用,坚持人与自然和谐共生,实现国家公园建设成果全民共享。

二要清晰定位国家公园总体规划的功能分区。不同类型国家公园的功能定位也不相同。以三江源国家公园为例,维护其水源涵养以及稳定的生态系统服务功能尤为重要,需要按照生态系统功能、保护目标将三江源国家公园划分为核心保育区、生态保育修复区、传统利用区,对不同分区实行差别化管控策略,实现生态、生产、生活空间的科学合理布局和可持续利用。

核心保育区是维护自然生态系统功能、实行更加严格保护的基本生态空间。这类地区应采取严格保护模式,重点保护好雪山冰川、江源河流、湖泊、湿地、草原草甸和森林灌丛,着力提高自然生态系统的生态服务功能。

传统利用区是国家公园核心保育区以外的区域,这类地区生态状况总体稳定,是传统的生活、生产空间,是承接核心保育区人口、产业转移与区外缓冲的地带。这类地区城乡建设用地必须严格管控。

生态保育修复区是在生态系统和生态过程评价的基础上,将传统利用区内中重度退化地区划为的区域。这类地区需要加强水土流失防治和自然封育,强化自然恢复和实施禁牧等必要的人工干预措施。

三要科学提升国家公园总体规划的管理水平。目前,国家公园所在区域属于重要生态功能区或者历史文化遗迹所在地,要提升国家公园总体管理水平,必须坚持城乡环境治理并举,加强环境连片整治。以生态环保绿色理念引导城乡建设和风貌整治,完善污水处理基础设施,制订国家公园分散式污水处理适用工艺、技术、标准和管理规范,加快推广应用。对垃圾收集分类、收运储藏等做出全面的制度和技术设计。强化对各类生态修复工程建设的环境管理,实行最严格的施工管理措施。对历史遗留的采矿迹地和其他工程的生态损害地进行生态修复和环境整治。全面禁止新的采矿权设置和商业性勘探,对已有矿业权开展评估,建立逐步、合理、依法退出机制。

四要统筹完善国家公园总体规划的科技支撑。统筹完善国家公园总体规划的科技支撑,是实现国家公园战略目标的重要保障。按照体制机制、生态保护关键技术、生态机理和生态监测信息化等主要科研方向,开展重点课题研究,为国家公园生态保护和可持续管理提供依据。在应用基础研究上,开展生态和社会本底调研,提升对生态系统演变机理、生态安全格局及气候变化影响等关键领域的认知能力,有针对性地提升退化生态系统的生态修复技术水平。搭建综合数据共享和信息发布平台,强化科研经费支持,整合科研基础设施和资源,统筹完善国家公园总体规划的科技支撑。

五要加强国家公园总体规划的监督考核。建立健全国家公园总体规划实施的监督机制,落实监督责任,加大监管力度,重大事项及时向党中央、国务院报告。建立健全信息公开、政务公开、项目公示等制度,搭建公众参与平台,自觉接受社会监督。建立举报制度和权利保障机制,保障社会公众的知情权、监督权,接受各种形式的监督,不断提升国家公园的社会化管理水平。同时,加强对国家公园生态系统状况、环境质量变化、水土流失情况、生态工程成效等方面的考核,考核结果为党政领导干部自然资源资产离任审计提供数据支撑和依据。