作者:国务院发展研究中心企业研究所国有企业研究室主任 项安波

在我国开始从重视产业政策向重视竞争政策的经济政策转型过程中,国企需要深入推进实质性改革以适应新的政策环境,主动接受竞争政策的规制:适应竞争政策“提升整体经济效率和社会福利最大化”的要求,提升国企改革目标;适应竞争政策规制的规律和进展,突出改革重点,更加重视完善国资管理体制;聚焦“管资本”和混改两大主攻方向,以重点突破带动全面推进,从专项试点走向综合改革;坚持政企分开和政资分开,以克服制约竞争、影响公平的政策和体制障碍。在政府影响微观经济方式开始从“以产业政策为主导”向“以竞争政策为基础”转型过程中,国企需要加快改革以适应新的政策环境,主动适应竞争政策规制。竞争政策应考虑我国作为国资国企大国的实际国情,秉持竞争中立原则,充分容纳国企并让其发挥良性作用。

国有企业要主动适应促进公平竞争的政策取向

中国的国有企业是原计划体制的支柱,虽然经过多年改革,相关政策对国企“溺爱、苛求”并存的特征仍然较为明显。这对内影响公平竞争,对外影响“走出去”。在中国谋求高质量发展、致力于建设现代化经济体系的当前阶段,国企需要更加主动地公平参与竞争,这实际上也有利于其提升经营效率和适应国际规则。

(一)改革开放以来的“国民关系”向公平竞争的方向发展从未逆转

改革开放以来,中国的“国民关系”经历了从“大公无私”逐步向“国民共进”不断调整的过程,虽然发展历程较为曲折,但“国”与“民”两者共同奔向公平竞争的市场地位的整体方向从未逆转。

民营经济从不允许存在到得到承认,从“公有制的必要的和有益的补充”到“社会主义市场经济的重要组成部分”,进而跃进到在诸多竞争性领域确立主体地位。与此同时,国有经济通过“有进有退”的战略性布局结构调整和完善国资管理体制等举措,在国民经济中发生了从绝对主体地位到发挥主导作用的转变。

各种所有制类型企业的公平竞争对中国经济发展具有战略性意义——因为基本经济制度要求“多种所有制经济共同发展”,如果无法实现微观基础的公平竞争,就无法保证多种所有制经济共同发展的可持续性。更重要的是,中国四十年的改革实践展示了竞争的成效、论证了公平竞争的重要性。这决定了“国”与“民”两者关系向公平竞争的方向发展不可逆转。

当然,由于政策惯性和传统思维,政策层面的所有制歧视仍然一定程度存在,规模化导向仍然较为明显;在企业经营实践和一些公共政策执行层面,也仍然存在竞争不充分、不公平等现象。这要求竞争政策对企业行为的平等规制和对政府行为的相应约束。

(二)竞争政策在中国经济政策体系中的基础性地位正在逐步确立

不论是为了适应市场经济的基本要求,还是应对经济全球化挑战的现实需要,或是对我国产业政策实践的客观反思、对欧美日等经济体历史经验的借鉴以及认识的升华,中国已经越来越清楚地认识到确立竞争政策在经济政策体系中基础性地位的重要性。

中国过去的经济政策体系高度重视产业政策,而产业政策又以国有企业为基础。但主要矛盾的转变、发展阶段的变化、发展模式的转换、全面改革的深化,使得过去被广泛应用的产业政策的阶段性、局限性愈加显现。中国经济政策体系已经开始从过去“以产业政策为主导”向“以竞争政策为基础”转型。这使国企从过去的产业政策实施主要工具和主要作用对象,变为平等接受竞争政策规制的市场主体,面临着真正的来自于市场竞争的挑战。这可能对国企带来暂时的困难,但这更有利于提升国民经济的整体效率,而且也可能更有利于国企提升可持续发展能力。

经济发展、国家政策、法治建设、社会转型及价值目标融合等已经为竞争政策优先打下了基础,也为竞争政策的后续推进和扩展提供了可能。国企必须适应这一重大政策环境调整。

(三)国有企业作为政府和市场的“界面”,需要公平参与竞争

要使“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”这一理论突破和重大决策得到贯彻落实,需要确立竞争政策在经济政策体系中的基础性地位。而竞争政策鼓励有效竞争和限制不正当竞争,意味着要进一步打破垄断、放松管制、放宽准入、开放市场、鼓励竞争。在中国,所有这些环节的关键节点均与国企有关。这要求作为政府与市场“界面”的国企要以独立的市场主体地位、公平参与市场竞争。

因此,国企公平参与竞争,一方面需要淡化一般竞争领域国企的“国有”色彩,恢复国企作为“企业”的根本属性,将其作为普通企业进行要求,接受竞争政策规制。另一方面,也要求政府行为接受竞争政策的规范和约束。这可利用竞争政策来规制政府经济政策制定行为、评判政府行为是否符合竞争政策标准。

(四)国企“走出去”需要适应正在重构的国际竞争规则

以竞争中立制度在国际经贸治理领域的兴起为标志,国际竞争新规则对国企参与商业活动提出了更高的要求和标准。随着“走出去”进程加快和作为“一带一路”倡议的实施主体,国企面临着越来越多的来自国际竞争规则的新挑战。

为更好地应对外部冲击及更顺利地走出去,我们应在坚持国家经济主权原则的基础上,秉持价值中立原则,认真考虑如何应对一些国际协议国企条款带来的挑战,做出及时响应和主动调整;并借鉴其有益部分,对内促进实质性国企改革和完善公平竞争的制度环境,对外争取有利的国际环境和发展空间。

竞争政策对国有企业应秉持竞争中立原则

广义竞争政策的适用范围本身就包含对国企的规制。两者的互动关系,要求考虑以下两个方面的问题:

一是竞争政策如何有效地将国企纳入规制框架。由于国企的特殊属性和优势地位,仅仅依靠反垄断法和反不正当竞争法,实际上难以有效解决国企公平参与竞争问题。国际经验也表明,单独适用竞争法还不足以保证为国企和非国企建立公平的竞争环境,同时还需要竞争中立政策发挥关键作用,两者不可偏废。

二是中国的竞争政策必须考虑中国国情和制度环境,在实际国情与公平竞争之间寻找平衡,以适应国内面临的特殊挑战和全球经济竞争格局。中国是世界上国有企业最多、国有资产最庞大、国有资本行业分布最广泛、国资管理体系最复杂的国家。在历史积累形成的庞大经营性国有资产成为客观存在、国有经济占比较高、国有企业仍大量分布于竞争领域的情况下,要求国企在竞争中主动“谦让”,就国内而言尚不现实,就应对国际竞争而言也难谓明智。这决定了竞争政策体系在当前阶段必须能充分容纳国企而非对其实施“竞争限制”。

基于上述考虑,我们建议中国的竞争政策体系对国企秉持竞争中立原则、充分容纳并发挥其良性作用。“竞争中立”指政府秉持中立态度、保证政策中性(包括税收中立、债务中立、规则中立等),对各类企业一视同仁,在尽可能保证与承担的社会义务相一致的情况下,各类企业受到相似竞争规则的约束,不受外来因素干扰开展公平竞争。

“竞争中立”以公平竞争权为法理基础,以政府与市场关系、公平竞争以及经济民主等学说为学理基础,核心精神是公平竞争。这在改革开放后的中国,实际上已被长期倡导和广泛接受,符合中国经济体制改革方向,有助于更好地坚持“两个毫不动摇”;其主要制度安排与当前我国国企改革方向基本一致,能更好地促进国企政策与竞争政策兼容。更重要的是,“竞争中立”并不要求国企在竞争中主动谦让,国企可以正常参与竞争、追求利润,同时还需维持正常的商业回报率,只是不得利用“国有”身份谋求额外好处。这适合我国当前阶段国企众多、国资庞大、布局广泛的现实国情,使得我们可以从容调整、逐步完善。

有鉴于此,政府有必要秉持以保证各种类型企业公平竞争为核心理念的“竞争中立”原则,构建容纳国企并让其发挥良性作用的竞争政策体系,将国企更充分地纳入其中,与其他类型企业平等接受竞争规则的约束。

推进实质性国企改革 使国企成为独立市场主体

竞争政策在中国经济政策体系当中的崛起,对深化国企改革既提出了要求,也提供了契机。国企已经开始向适应竞争政策的方向调整,根本性措施是深入推进实质性改革,克服制约竞争、影响公平的政策和体制障碍;重点是“政策竞争中性、企业公平竞争”,实现对内促进公平竞争、对外利于企业培育全球竞争力。

提升改革目标。鉴于国有资本“全民所有”的基本属性,国企改革必须超越本位目标,这样才能更好地与竞争政策提升整体经济效率和社会福利最大化的目标一致起来。因此,国企改革需要适应已经发生重大变化的经济环境和政策环境,以“三个有利于”为标准,以提升国民经济整体效率和国家经济竞争力为目标,以提升国有资本效率、增强国有企业活力为中心,构建国民共进、协调发展的经济格局,在推动高质量发展、促进社会和谐与文明进步中发挥更积极作用。国企改革如果仅仅局限于自身目标,不仅实质性改革难以展开,公平竞争也会失去微观基础。

突出改革重点。广义的国企改革是国有经济的改革,包含国有经济管理体制改革和国有经济实现形式的改革,不能仅仅把企业作为改革的对象,尤其是当国企回归企业本性、接受竞争政策规制后,不能仍将企业当作改革重点。现在回头来看,新一轮国企改革的两大重点——“管资本”和混合所有制改革——都与国资管理体制改革相关,但目前“管资本”还缺乏突破性进展;对混改企业的管理沿袭传统监管体制,制约了混改的深入推进。因此,有必要及时将国企改革的重点转向以管资本为主完善国资管理体制。只有通过“管资本”和重构国有资本管理体制,才能淡化所有制、强化所有权,才有可能使微观企业居于公平竞争地位。

聚焦“管资本”和混改两大主攻方向,以重点突破带动全面推进,从专项试点走向综合改革。在总结前期系列试点工作的基础上,国企改革需要聚焦目标、力求重点突破,进而带动国企改革的全面推进。十九大提出了“做强做优做大国有资本”和“培育具有全球竞争力的世界一流企业”两大任务。相应地,“以管资本为主完善国资管理体制”和“以发展混合所有制经济转变国企经营机制”成为国企改革两大主攻方向。两者交互影响,共同对国企公平参与竞争提出了要求。因为两者都要求构建更清晰的政企关系、更良性互动的“国民”关系。这有利于促进“国”与“民”的公平竞争和协调发展。下一步,一方面要以财务硬约束为核心、以提高透明度为基础、以提升管资本能力为重点,构建重视可持续投资收益的国有资本管理体制,为做强做优做大国有资本提供基础环境;另一方面,将推进混改与保护产权、释放人的积极性相结合,三位一体同步推进,提升混改质量、层次与深度,使混改这一企业“基因改造技术”成为国企转变经营机制的重要途径。

更好地支持混合所有制企业发展。做强做优做大国有资本和发展混合所有制经济,两者的结合点是混合所有制企业。可明确除市场失灵和公共产品领域外,不再新设国有独资企业;国有资本主要以与社会资本混合的形式介入企业。国有资本参股的混合所有制企业不享受任何特权,也不承担特殊义务,政府对其不再当传统国企监管,转按公司法进行管理。强调国有资本和发展混合所有制企业而淡化国有企业概念,有两个好处:对内促公平竞争和实现“国民共进”;对外为企业开辟国际发展空间,因为相关国际协议主要针对国企进行规制,如果我们能更多地强调国有资本、更好地发展混合所有制企业,不仅可缓解部分来自国际协议国企条款的压力,还有利于在国资国企相关议题争取价值观、话语权等方面的主动地位。

坚持政企分开和政资分开。一是以竞争政策规范、约束政府行为。确保政府与企业的联系、对企业的所有权以及对市场活动的参与,不给其他市场主体带来不当的竞争优势。如在清除软预算约束的同时也要清理政策性负担和减少多元化目标。这对国企而言,实际上是既限制“竞争优势”也清除“竞争劣势”,既避免“溺爱”又避免“苛求”。二是以竞争政策保证各类企业之间的公平竞争。按照分类改革的思路对国企开展分类管理,淡化商业类国企的所有制色彩,不因其“国有”身份而给予变相补贴、资源倾斜或政策优惠;对商业类国企持高标准的透明度要求,接受竞争政策规制等。三是从利用国有企业向利用国有资本转变。发挥国有资本投资、运营公司的隔离层、防火墙和转换器作用,以其为界面推进政企分开、政资分开,减少政府过多的不当直接干预。四是构建更系统明确的国家所有权政策体系,按公平竞争原则处理“国民关系”,按政企分开、政资分开原则处理政企关系。这也有利于我们应对“不仅关注企业所有制,更关注政府对企业的影响和控制”的国际规则新趋势。

当前,国企得益于供给侧结构性改革改善了经营绩效,为主动推进改革、公平参与竞争创造了有利条件。但国企改革的任务仍然繁重而艰巨,公平竞争的挑战真实而重大。这要求国企按照十八届三中全会的国企改革精神和十九大提出的“竞争公平有序”要求,紧抓时机更主动地深化改革、更公平地参与竞争,以实质性、突破性进展,为国民经济发展提供新动能和释放新空间。