作者:上海财经大学公共政策与治理研究院教授、院长 胡怡建

社保缴费由社保部门和税务部门二元征收管理模式转为税务部门统一征收一元管理模式,最为直接的影响和效果是做实社保缴费基数,使社保缴费制度更具规范性、公平性和有效性。从长远看,也为全国社保统筹奠定制度基础。

在此次社保缴费改为税务部门统一征管后,需要有相应的社保缴费费率下降予以对冲,总体上不增加企业负担。

在社保缴费由税务部门征管后,需要稳字当头,通过合理的过渡性安排逐步提高征收强度,给予中小企业缓冲的时间和生存发展的空间,让社保缴费征收管理实现平稳过渡。

2018年7月20日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》。改革方案明确规定从2019年1月1日起,将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征管。虽然社保收费由现行社保和税务两大部门征收管理改为税务部门单一征收管理,只改变征管主体,并不改变政策制度,理论上并不会提高或增加企业社保负担,但由于税务部门相对于社保部门在机构设置、信息掌控、征管能力等各方面更具优势,征管力度自然会加强,从而不可避免地会增加相当部分因诸多原因导致缴费不足企业负担。那么,如何理性看待税务部门统一征管社保费后企业负担增加,以及处理好加强征管与不增加企业总体负担之间关系,以激发市场活力,引导社会预期向好自然成为社会关注热点。

现行社保缴费基本政策和征管模式

社保缴费涉及政策制度和征收管理两大基本要素,前者主要涉及社保费征收基数和征收率,后者主要涉及社保费是由社保部门还是税务部门征管,两者共同决定企业社保费负担。

现行社保缴费基本政策。按现行社会保险法规定,用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费,记入基本养老保险统筹基金。其中,作为缴纳社保基数的工资总额是指雇佣单位在跟劳动者之间确立劳动人事关系后,以货币方式发给劳动者的工资、奖金、津贴、补贴等。征收率按职工工资基数分别为:养老保险27%(其中单位19%、个人8%);工伤保险0.75%由单位缴费;医疗保险8%(其中单位6%、个人2%);生育保险0.5%;失业保险1-1.5%(其中个人不超过0.5%)。单位职工本人缴纳基本养老保险费的基数原则上以上一年度本人月平均工资为基础,在当地职工平均工资的60%—300%的范围内进行核定。工资低于社保下限基数按下限基数缴纳;高于上限基数则按上限基数缴纳。

现行社保缴费征管模式。根据《社会保险征缴暂行条例》规定,社会保险费的征管机构由省、自治区、直辖市人民政府规定,可以由税务部门征管,也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构(以下简称社会保险经办机构)征管。现阶段,我国社保征管模式可以分为税务部门全责征管模式、税务部门代征模式、社保部门全责征管三种模式。一是税务部门全责征管模式,税务部门不仅负责核定社保缴费基数、人数、费率,同时税务部门享有社保费用追欠、查处的权力。二是税务部门代征模式,大都采用社保核定、税务代征方式,而一般来说,税务部门的征管能力明显高于社保经办机构,因此越来越多的省份选择了税务部门参与社保费征缴,以增强当地社保基金的可持续性。税务部门仅负责社保资金征收环节的工作,社保追缴、查处权力仍归属于社保部门。三是社保部门全责征管模式。即是由社会保障局或者是人力资源与社会保障局来管理,监管交保人数核定、基数核定,并负责社会保险的具体征管。目前,31个省份和新疆生产建设兵团中有13个省份各项社会保险费(含居民)全部由社保经办机构征管。

社保缴费征管模式改变的企业影响

2019年1月1日起,基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费将由税务部门和社保部门双轨征收管理,改为交由税务部门统一征收管理。那么,社保缴费征管模式改变对企业社保缴费会产生哪些影响。

从社保缴费工资基数分析。现行社保缴费基数为社保部门按社保法规定的工资总额,在征管模式改税务部门全责征收管理后,社保费征收基数仍然是工资总额,所不同的是税务部门由于承担个人所得税征收管理职责,在征收社保费时的工资总额自然会与征收个人所得税时的工薪所得对比。从现行个税法的工薪所得和社保法的工资总额认定比较看既有共同性,又有差异性。共同性是指在个别项目如企业因解除劳动关系给予的一次性经济补偿金,以及企业按省级标准发放的公务用车、通讯补贴在是否计入基数上略有不同外,计算个税工薪所得与计算社保工资总额口径基本相同。差异性主要是指计算社保工资总额是指职工上年度平均工资,并有低于下限工资按下限工资,高于上限工资按上限工资为计算依据,而计算个税工薪所得是按当年实发工资。2019年1月1日起,社保缴费统一改由税务部门征管后,社保缴费无论是缴费基数还是征收率应该仍然按现行社保政策规定执行,而计算个税工薪所得将成为企业是否正常合理缴纳社保费的重要参照依据。

从社保缴费征收管理分析。在社保缴费由社保部门征收管理或税务部门代理征收管理时,虽然根据《社会保险法》规定,用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额比例缴纳基本养老保险费,记入基本养老保险统筹基金。但在实践操作中,各单位都是自行申报本单位职工工资总额,并以此计算相应的社保缴纳基数,一些单位出于减轻负担考虑,会采用按最低工资基数作为社保缴费基数,而作为履行社保缴费征收管理职能的社保部门由于并不掌握企业实际员工人数、工资规模等信息,而难以判断企业社保缴费基数的真实性,并由此作出有效纠正。从而形成社保法律标准较高较严,但是实施执力度较低较弱,企业社保缴费不足的问题和矛盾较为突出。在社保缴费由社保和税务部门共同征收管理,改为税务部门统一征收管理后,相对于社保部门税务部门在机构设置、人员配置、信息掌控、征管能力上具有较大优势,从而能够及时掌握企业实际人数、工薪所得等信息数据,在政策制度不作改变情况下,征管能力提升将使社保缴费征收率提升,从而对于未足额缴纳社保费的企业负担自然会加重。

从社保缴费企业类型分析。从我国现实情况看,由于制度不完善、管理不到位、企业压力大等诸多原因,社保缴费不足具有涉及企业面广,数额比较大特点。根据《中国企业社保白皮书2018》分析,国内部分企业社保缴费问题主要表现在交保人数不和缴费基数不足,社保缴费基数完全合规的企业仅占27%,31.7%的企业按照最低标准缴费。也就是说如果完全合规缴费,将涉及70%以上企业,从而会使企业实际社保负担加重,成本会上升,利润会下降,企业将面临更大压力。应该说对企业影响既是总量性的,又是结构性的,对不同类型企业影响差异较大。从企业成本影响分析,受社保入税影响较大的主要是工资水平不高,但员工人数较多,参保负担较重,参保率相对较低的快递、餐饮、物流,以及传统的制造业等劳动密集型企业,尤其是由社保部门直接征收管理或委托税务部门代理征收管理地区的上述企业。

税务部门统一征管的政策配套措施

在社保缴费改由税务部门统一征收管理后,如何既加强征管,又不增加企业负担。破解难题的关键在于做实社保缴费基数、降低社保缴费费率、稳定社保缴费负担。

首先,做实社保缴费基数。社保缴费由社保部门和税务部门二元征收管理模式转为税务部门统一征收一元管理模式,最为直接的影响和效果是依托税务部门具有的征管优势,来做实社保缴费基数,使社保缴费制度更具规范性、公平性和有效性。首先,社保缴费由税务部门统一征收管理后,税务部门可利用掌握的工资信息、企业发票、税收稽查、税收保全等信息优势,提高征缴力度,破解长期存在的缴费基数不实难题,使社保缴费更具规范性。其次,社保缴费由税务部门统一征收管理后,通过做实社保缴费基数,减少社保缴费流失,有利于企业之间公平社保缴费负担,促进平等竞争,使社保缴费更具规范性。第三,社保缴费由税务部门统一征收管理后,税务部门依托长期形成的经验丰富、强有力的征管队伍和系统,提高社会保险资金征管效率,使社保缴费更具有效性。从长远来看,做实社保基数也为全国社保统筹奠定制度基础。

其次,降低社保缴费费率。虽然做实社保缴费基数有利于合理社保制度,但当下我国社保总体费率并不低,缴费负担也不轻。作为供给侧改革降成本的重要举措之一,我国从2015年起,陆续推出了阶段性降低社保费率政策措施。如2015年初下调失业保险费率,同年又决定下调工伤保险和生育保险的费率,2016年决定失业保险费率再继续下调,并决定降低养老保险费率,2018年决定即将到期的阶段性降低职工基本养老保险费率政策继续延期执行。我国自2015年以来先后降低或阶段性降低了4次社保费率,总体社保费率降低了3.75%,降费政策确实取得了很大成效,但五险一金总体费率仍然不低,在经济下行时企业负担压力加大。在此次社保缴费改为税务部门统一征管后,随着征管效率提升企业增负需要有相应的社保缴费费率下降予以对冲,总体上不增加企业负担。这既是稳定企业负担的必要配套措施,也是我国推进供给侧结构性改革,降低企业成本,增强企业活力,推动经济持续健康发展重要举措。

最后,稳定社保缴费负担。要实现国务院提出的不增加企业总体负担,激发市场活力,引导社会预期向好,需从以下几方面采取有效措施。一是抓紧时间,深入调研,精心测算,及时推出较大幅度降低费率和调整缴费基数政策措施,使企业社保缴费不至于因征管主体改变而增加负担。二是由于统一降低社保缴费费率或调整缴费基数,在总体不增加社保缴费负担前提下,必然也会出现负担结构性变化,那些社保缴费相对足额地区、行业和企业负担会降低,而那些社保缴费相对不足地区、行业和企业负担会提高。要充分估计到社保缴费负担提高企业可能是那些由于困难而原先缴费不足劳动密集型服务业和传统制造业。三是在社保缴费由税务部门征管后,需要稳字当头,全面考虑社保缴费征管主体变动的影响,通过合理的过渡性安排逐步提高征收强度,给予中小企业缓冲的时间和生存发展的空间,让社保缴费由税务部门统一征收管理实现有效平稳过渡。