作者:天津大学法学院院长,中国绿色发展研究院执行院长,天津市中国特色社会主义理论体系研究中心特聘研究员 孙佑海

改革开放以来,我国经济建设取得了举世瞩目的成就,但不可讳言的是,生态环境成为国家发展的短板,成为人民生活的痛点。要补齐这块短板,治愈这一痛点,必须将生态文明建设纳入党和国家治国理政“五位一体”总体布局之中,必须加快生态文明体制和机构改革步伐。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央全力推进生态文明体制和机构改革工作,取得了历史性的成就。

党的十八大至十九大间我国生态文明制度创新简要回顾

十八届中央委员会期间的五年,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明体制改革。这期间中央全面深化改革领导小组召开的40多次会议中,有20多次会议研究与生态文明体制改革相关的议题,作出了一系列极为重要的决定。

制订生态文明体制改革总体方案。2015年,党中央、国务院专门制订了《生态文明体制改革总体方案》,对改革进行了总体设计。明确到2020年,构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成生态文明制度体系,这“八项制度”,构成了我国生态文明体制的“四梁八柱”,为改革指明了方向。

积极推进自然资源产权制度改革。长期以来,我国除了矿藏外,其他全民所有的自然资源的所有权人不到位,界限不清,责任不明。对这一新中国成立60多年、改革开放30多年没有触动的体制问题,以习近平同志为核心的党中央果断启动了这项重大改革,重点一是确权,二是管理体制。虽然全面建立自然资源产权制度需要一个过程,但我国已经开启了改革的历史性起步,前程不可限量。

积极推动建立主体功能区制度。长期以来,所有地方都要大开发、大发展,都要实现工业化和城镇化,这是不符合经济规律和自然规律的。党中央决定建立主体功能区制度,按照不同地区的实际情况确定不同的功能,保障各地区按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的要求推动发展。各地都应当按照中央确定的主体功能区的规划,合理确定空间发展规划,实现低碳发展、绿色发展、可持续发展。

积极推动建立以国家公园为主体的自然保护地制度。针对长期以来一些部门监管不到位、保护走过场的实际状况,党中央决定建立以国家公园为主体的自然保护地制度,通过建设国家公园,把最应该保护的自然保护区域先保护起来,以此推动全国的保护地事业的发展。为此,习近平总书记亲自主持审定了三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山等4个国家公园体制试点方案,要求保护这些区域自然生态系统的原真性、完整性,给子孙后代留下更多净土。

积极推进国土空间治理体系建设。习近平总书记要求各地实行“多规合一”,一个市县一本规划、一张蓝图,并主持审定了海南、宁夏省级空间规划试点方案。试点情况表明,一个地区制定并实施统一的空间规划是完全可行的,在这个基础上制定统一的国土空间规划法是十分必要的。

积极推进山水林田湖草的系统治理。习近平总书记明确指出,山水林田湖草是一个生命共同体,必须在保护耕地的同时,认真保护好其他自然生态空间,对山水林田湖草进行系统治理,实行全面保护。由此,我国进入了对山水林田湖草进行系统治理的新阶段。

积极推进建立领导干部生态环境保护责任制度。习近平总书记指出,不能单纯以GDP论英雄,对造成生态环境损害的地区,要终身追究领导干部的责任。2017年,经党中央批准,中办和国办联合发布了追究领导干部生态环境责任和领导干部离任前进行自然资源和生态环境审计的文件,进一步督促各级领导干部切实承担起保护自然资源和生态环境的历史使命。

党的十九大以来我国对生态文明建设领域机构设置作出重大改革

党的十九大报告对党和国家机构改革作出了总体部署,昭示了以习近平同志为核心的党中央加强生态文明建设的坚强意志。从具体部署上看,主要体现在以下四个方面:

一是组建自然资源部。为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。决定将国土资源部的职责,国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,以及水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局、国家测绘地理信息局的相关职责进行整合,组建自然资源部,作为国务院组成部门。

二是组建生态环境部。为整合分散的生态环境保护职责,决定将环境保护部的职责,国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责,国土资源部的监督防止地下水污染职责,以及水利部、农业部、国家海洋局等部门的相关职责进行有效整合,组建自然资源部,作为国务院组成部门。

三是组建国家林业和草原局。为统筹森林、草原、湿地监督管理,加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系,决定将国家林业局的职责,农业部的草原监督管理职责,以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门相关职责进行有效整合,组建国家林业和草原局,由自然资源部管理。国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子。

四是整合组建生态环境保护综合执法队伍。整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍,统一实行生态环境保护执法。

通过以上重大改革,可以看出十九大以来机构改革鲜明的时代特点。

第一,改革的范围具有全面性。与以往机构改革不同,这次机构改革是全方位的改革,包括中央有关部门协同推进,还包括中央和地方各层级机构都要协同推进。要求合理配置宏观管理部门职能和行政主管部门的职责,深入推进简政放权,完善监管和执法体制,强化事中事后监管。要求确保集中统一领导,赋予省级及以下机构更多自主权,构建简约高效的基层管理体制,规范垂直管理体制和地方分级管理体制等。

第二,改革的深度具有革命性。这次改革之所以具有革命性,就在于不回避权力和利益调整,勇于对现有的传统既得利益进行整合,重塑新的利益格局。党中央在《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出,要坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端,围绕推动高质量发展,建设现代化经济体系,加强和完善生态环境保护职能,调整优化政府机构职能。

第三,改革的设计体现了科学性。党中央坚持优化协同高效原则,强调必须优化机构设置和职能配置。首先,坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责,加强相关机构配合联动,避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。其次,要求精干设置各级政府部门及其内设机构,科学配置权力,减少机构数量,简化中间层次,推行扁平化管理,形成自上而下的高效率组织体系。再次,明确要求减少多头管理,减少职责分散交叉。

党的十八大以来我国生态文明体制和机构改革的成功经验

在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下,我国的生态文明体制和机构改革取得了巨大的成就,并在推进生态文明体制和机构改革中形成了丰富的历史性经验。

一是坚持党的坚强领导。党的坚强领导是生态文明体制和机构改革取得成功的根本保证。把加强党对生态文明体制和机构改革的领导贯穿到改革的全过程,确保生态文明体制和机构改革的正确方向。

二是注重理念先行。人的思想观念决定生态文明体制和机构改革的方向,最后决定了生态文明建设的成败。我们必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,站在历史的新高度和理念的新视野来规划设计生态文明体制和机构改革方案。

三是搞好顶层设计。在认真调研的基础上进行顶层设计。在党中央建立各项基本制度之后,各个部门、各个地方按照新制度,结合本部门本地的实际情况制定实施细则。这样,就保障了我国体制改革和机构设置的统一性和灵活性。

四是坚持优化协同高效。以问题为导向,优化生态文明体制和职能配置,下决心破除制约生态文明建设的体制机制弊端,使生态文明体制和机构改革实现设置科学、职能优化、权责一致、监督有力、运行高效的目标。

五是依法进行改革。必须坚持改革和法治相统一、相促进,在法律规定的权限内设计并实施生态文明体制,既要发挥法治规范和保障改革的作用,在法治下推进改革,做到重大改革于法有据,又要通过改革加强生态文明法治建设,保障生态文明的各项制度在实践中取得实效。