作者:国务院发展研究中心宏观经济研究部 杨光普 陈昌盛

竞争政策是指为维持和发展竞争性市场机制所采取的各种公共措施,主要包括实现竞争、增进竞争和规范竞争的政策措施和制度体系。

确立竞争政策的基础性地位,本质上就是确立竞争政策在经济政策体系中的基础性地位,用竞争政策来统领和协调其他各项经济政策及法律法规。这方面的政策安排在国际上已经成为趋势。迄今为止,全球已有超过140个国家和地区建立了竞争法和竞争政策体系。

对于我国来说,确立竞争政策的基础性地位同样重要。改革开放初期,我国是一个典型的追赶型经济体。通过借鉴发达国家的成功经验,政府对经济的发展目标和方向有着清晰的认识,充分发挥制度优势,对资源在不同产业间进行配置,优先发展重点行业,实现了规模扩张和高速增长。经过40年的快速发展,我国已经进入工业化中后期,经济总量稳居世界第二,面对经济发展中出现的新问题、新挑战,世界上已没有现成模板可供参考,尤其需要我们更好营造公平的市场竞争环境,促使千千万万企业在竞争中探索发展方向、培育增长动力、提升经济运行效率。在此背景下,加快确立竞争政策的基础性地位,不但是当前推动供给侧结构性改革的重要内容和促进经济转型升级的有力抓手,更是建设现代化经济体系、打造全面开放新格局和实现高质量发展的重要举措。

在政策实践中,竞争政策主要由反垄断与反不正当竞争两大支柱构成。

竞争政策的第一个支柱是反垄断。垄断行为包括自然垄断和人为垄断。所谓“自然垄断”,又可分为由规模经济导致的自然垄断和由范围经济导致的自然垄断。对自然垄断行业和企业,反垄断工作的重点是通过规制和监管,规范企业行为,保护消费者利益。所谓“人为垄断”,又可分为市场垄断、行政垄断和法定垄断。防止市场垄断,是反垄断工作的重点;对于行政垄断,原则上要予以打破,部分要结合体制机制改革进行转型;对于法定垄断,不仅不应反对,而且应当加以维护。

竞争政策的第二个支柱是反不正当竞争。所谓“不正当竞争”是指经营者以及其他有关市场参与者,采取违反公平、诚实信用等公认的商业道德的手段,去争取交易机会或破坏他人的竞争优势,损害消费者和其他经营者的合法权益,扰乱社会经济秩序的行为。针对这些不正当竞争行为,必须加以遏制,达到规范竞争和保护消费者利益的目的。

当前,聚焦实体企业和中小企业发展面临的突出问题,以落实公平竞争审查制度和确立“竞争中立”原则为重点,加快确立竞争政策的基础性地位,实属必要。下一阶段,需主要做好以下三方面工作:

一是加快落实并强化公平竞争审查制度。一方面,需加快调整竞争政策执法机构的设置,明确开展公平竞争审查的主体机构;另一方面,需加快梳理相关法律法规,对涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施开展公平竞争审查,及时修订与竞争政策相抵触的内容,向社会公布详细的工作计划,并定期公布审查结果。具体来说,就是新出台的法律法规以及相关政策必须经过公平竞争审查,经审查认为不具有排除、限制竞争效果的,方可实施,审查结果应及时向社会公布。同时,尽快清理和废除那些不必要的由行政部门制定的、明令授权特定企业以特许经营权的文件,清理现有产业补贴或扶持项目,并将保留的优惠扶持政策透明化。

二是确立“竞争中立”原则。建议以公平竞争审查制度为基础确立“竞争中立”原则,更多采取竞争中立政策,对内资和外资、国有企业和民营企业、大企业和中小企业一视同仁,营造公平竞争的市场环境。特别是在税收征管、财政补贴、研发创新、人才管理、行业监管、政府采购等方面给予不同所有制企业同等待遇,同时考虑逐步放开目前存在的行业准入限制。

三是提高政策的法治化水平,规范政府行为。明确政府权力边界,解决好政府对微观经济干预过多、滥用“政策倾斜”等问题。一方面,要加强政策的法治化水平,强化各级政府的契约精神,杜绝因政府换届造成的违约、毁约现象。另一方面,对于涉及企业财产利益的重大政策,应当加强司法审查和专业评估。还要注意的是,在下一步的去产能、去杠杆、严监管、强环保等工作中,应严格执行质量、环保、安全、风控等标准,让市场机制切实发挥作用,善于通过市场竞争淘汰落后产能,减少行政手段的干预,防止因行政干预带来新的供求失衡。