在今年全国两会上，“民营”“小微企业”被多次提及。《政府工作报告》也指出，目前实体经济困难较多，民营和小微企业融资难融资贵问题尚未有效缓解，营商环境和市场主体期待还有差距。

与上海、浙江、广东等市场化发育程度较高、民企传统较好的地区相比，在曾是“共和国长子”的东北三省，民企纾困更是面临着挑战。

辽宁省社科院副院长梁启东对《中国新闻周刊》指出，2015年至2018年连续四年，在每年的中国民营企业500强榜单中，东北三省的企业加起来只有9~10户，这个数字一直没有变化。其中，辽宁最多，能达到6~7户，吉林和黑龙江分别占1~2户。而浙江2018年入围的企业共有93家，其中杭州一市就有36家，广东入围数也达到了60家。可见，东北和江浙、广东等地还有很大的差距。

在梁启东看来，东北民营经济的问题，主要是龙头企业偏少、产业结构层次偏低、创新能力偏弱。

资料图：吉林市松花江畔迷人的雾色景观。中新社发 王明铭 摄

新一轮纾困政策出台

2018年9月，中共中央总书记习近平在东北三省考察时表示：“我们毫不动摇地发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导、保护民营经济发展。”

一个多月后，“两个毫不动摇”的表述再次出现在民企座谈会上。以座谈会为时间节点，全国各地政府、相关机构相继推出了新一轮民企纾困政策，东北也不例外。

去年10月8日，黑龙江省发布的《关于支持民营经济发展的若干意见》提出，从培育壮大市场主体、降低民营企业生产经营成本和加大金融、财税支持力度等8大方面列出了50条措施以支持民企发展。

随后，12月8日，辽宁省则发布了《关于加快民营经济发展的若干意见》，提出了推动民营企业由小变大、由大变强，并出台对金融机构支持民营企业发展的具体奖励措施。

接着12月17日，吉林省印发《关于全面优化营商环境深入推进民营经济大发展的意见》(简称“40条”)，涉及8方面40条举措。吉林省政法机关和省地方金融监督管理局、财政厅、科技厅、自然资源厅、市场监督管理厅、税务局等部门也结合各自的职能，分别出台了促进民营经济发展的具体举措。

随后地市一级也纷纷响应。例如，沈阳市在两个月内密集出台了《沈阳市促进民营经济发展若干政策措施》(“民企34条”)和《沈阳市关于进一步促进民营经济发展的若干意见》(“民企28条”)。

沈阳市委副书记、市长姜有为告诉《中国新闻周刊》，在中央召开座谈会之前，沈阳就已经根据习近平总书记在东北考察时和在深入推进东北振兴座谈会上的重要讲话精神，开始筹划民营经济“34条”，正好在会后不久，也就是去年11月25日出台。后来，为了落实座谈会精神，又在一个月后推出了“28条”。

《中国新闻周刊》综合比较了这一轮民企政策后发现，各地的政策大同小异，都相继出台了纾困基金和产业基金。只是由于地方财力不同，在支持力度上有所差异。

以纾困基金和产业基金为例，吉林省依托省金控集团和央企设立了总规模100亿元的吉林产业转型发展基金；辽宁没有在省级层面设立相关基金，只是提出了支持性意见；在沈阳，分别设立了100亿元产业转型发展基金和总规模为100亿元的上市公司纾困基金。

东北财经大学经济学院教授王玉霞向《中国新闻周刊》分析认为，这次东北的政策力度很大，但即便如此，由于浙江、上海和深圳等地的力度更大，而这些地区的营商环境又优于东北，所以人才和资本还是会倾向于流向珠三角和长三角地区。

给银行“下指标”

本轮纾困政策，解决中小企业融资难、融资贵成为重点。

沈阳市委副书记、市长姜有为表示，在东北，中小企业融资难、融资贵的现象突出，背后的成因很复杂。

首先是需求侧的原因，中小企业所处产业层次相对偏低，信用建设水平不高，此外有一些企业资产规模相对不大，可供抵押的资产不多；同时也有供给侧的原因，比如对中小微企业的金融服务、金融创新不足等问题。

辽宁省社科院副院长梁启东也认为，融资的关键在于企业信用。东北的诚信环境较差，有些小微企业普遍存在经营不规范、财务不透明、信用记录缺失等问题。甚至有些企业自身都没有建立完善的财务制度，个别企业的出发点就是钻银行空子。因此，这些企业连银行最低的贷款门槛都达不到。

另外，在东北，资本市场发育不足，中介组织缺乏，直接融资渠道不畅，很多企业家的融资意识也不强。

全国人大代表、吉林市委副书记、市长刘非在接受《中国新闻周刊》采访时认为，东北的融资方式单一，多数企业只靠银行贷款，上市企业少，很难从市场中吸引资本。

对比各地2017年A股IPO的企业户数可知，广东、浙江、江苏分别为98户、87户和65户，而东北只有4户。

姜有为坦言，在银企对接，融资担保体系建设，以及多层次资本市场的建设方面，东北和其他地区相比，还存在一些差距。

针对中小企业融资难、融资贵的不同成因，东北三省在各自的政策设计中都有针对性地出台了一系列具体举措。

在加大对民营企业信贷投放力度方面，主要通过改革银行等金融机构考核机制、金钱奖励等方式予以刺激。

例如，辽宁省对民营企业贷款余额增长超过30%和50%的银行机构，分别按照当年新增民营企业贷款额的0.25%和0.5%给予资金奖励。沈阳则专门于2019年2月出台《沈阳市促进中小微企业融资服务若干政策措施》，对当年小微企业贷款户数及余额增长比例位于同类银行前2名的银行机构，授予“小微企业信贷突出贡献奖”，并对获奖银行负责小微企业授信的审查部门和管理部门颁发奖金共5万元。

吉林则对贷款扶持的目标作出了明确界定：争取三年内对民营企业贷款占新增公司类贷款比例达到50%。吉林还把金融机构业绩考核与支持民营经济发展挂钩，提高民营小微企业授信业务考核权重。

黑龙江要求，银行等金融机构要做到“三个不低于”，对小微企业贷款增速不低于各项贷款平均增速、小微企业贷款户数不低于上年同期户数、小微企业申贷获得率不低于上年同期水平。

这种“下指标”的方式是本轮纾困政策的特点之一。

在中央层面，2018年11月7日，中国银保监会主席郭树清明确提出对民营企业的贷款要实现“一二五”的目标，即在新增的公司类贷款中，大型银行对民营企业的贷款不低于1/3，中小型银行不低于2/3，争取三年以后，银行业对民营企业的贷款占新增公司类贷款的比例不低于50%。

中国社科院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副会长陈耀认为，“下指标”一定程度上转变了银行放贷不平衡的问题，使银行更关注和了解中小企业，扩大服务面的同时，也在支持中小企业方面积累了经验。对改善中小企业的融资环境，营造出一个很好的氛围，可以起到明显的效果。

不过，全国工商联副主席，TCL集团股份有限公司董事长李东生则持有不同的看法。他对《中国新闻周刊》说，通过给银行下贷款指标的方式来解决中小融资难的问题，会给银行造成两难，一方面要求控制不良率，对贷款的坏账负责，另一方面还要完成指标，支持中小企业。尤其在国家“三大攻坚战”的战略背景下，防范化解金融风险成为核心任务，国家对金融机构加强监管，实行坏账终身追责，银行的压力增加。

2019年3月13日，银保监会印发《关于2019年进一步提升小微企业金融服务质效的通知》，其中提到，商业银行在目前小微企业信贷风险总体可控的前提下，可以将普惠型小微企业贷款不良率容忍度放宽至不高于各项贷款不良率3个百分点。

这被认为是解决银行困局的出路之一。在大多数西方国家，对中小企业贷款所形成的坏账容忍度都会更高一些。但为了控制风险，银保监会也给出了适度放宽的上限3个百分点。此前，黑龙江省出台政策明确强调，对小微企业贷款的不良率容忍度可比平均贷款不良率容忍度高出2个百分点。

东北财经大学经济学院教授王玉霞则认为，从顶层设计上就应该采取两条线，将商业银行和政策性银行的功能区分开来。不要让商业银行承担过多的政治和社会职能，比如为了稳就业而增加对中小企业的贷款。商业银行本身就是企业，以利润最大化为目标，一旦因为贷款给中小企业而造成不良率过高，银行风险激增，会使整个金融市场更加混乱。

她建议，由政策性银行承担这个功能，即使出现不良，也可以由国家财政兜底。而现在，商业银行和政策性银行的作用混在一起，这是有问题的。

她还强调，在2019年，中国内部经济下行压力增大，外部中美贸易战使风险激增，从整个宏观经济形势来看，企业经营的风险较2018年更大。在这种情况下，如果继续鼓励银行等金融机构扶持中小企业，应该制定更多细则以指导银行如何规避风险、控制风险。在监管上，也应该有一些务实的政策落地。但目前还没有看到相关政策。“一句话，改革还是不配套。”

李东生建议，可以由政府资金牵头成立担保机构。有些企业借不到钱，是因为信用不够。但如果政府给他担保，收担保费，这样贷款利息虽然会高一些，但符合市场规律。担保公司收担保费，能够覆盖它的风险。

“我一个开担保公司的朋友告诉我，他们的担保费是3%，但是坏账率可以控制在2%以内。虽然赚得不多，但也解决了银行的坏账问题。”李东生说。

李东生认为，通过市场化的方式解决中小企业融资难、融资贵，更加合理。而用行政的手段来解决，已经被历史反复证明是有问题的。

但是，担保存在代偿风险。在姜有为看来，对于这类风险，一要防范，二要化解。政府必须采取一定的措施。沈阳正在重构政策性融资担保体系，提高融资担保能力，特别是支持成长性好的中小型科技企业发展壮大。

“政府也要加强对担保公司的监管，关注担保公司的资产质量、资本充足率、放大倍数等指标，做好风险防范。”姜有为说。

从间接融资到直接融资

除了加大对民营企业的信贷投放力度，本轮纾困政策的另一个特点是支持民营企业直接融资。

东北三省均在政策包中强调，要鼓励企业利用多层次资本市场进行融资，拓宽融资渠道，降低融资成本。

黑龙江鼓励国有企业、民营企业和上市公司发起设立私募股权投资和创业投资机构，引入各类社会资本，提高为民营企业直接融资的供给能力。支持符合条件的民营企业发行债券融资、首次公开发行上市和再融资。

奖励力度也很大。对总部和主营业务均在黑龙江的企业，在境内主板、中小板、创业板首发和借壳上市，以及境外主板、创业板首发上市(上市融资2亿元以上)的，省财政一次性补助1000万元。在“新三板”挂牌的，省财政一次性补助200万元。

辽宁也要求有效发挥各级政府产业(创业)投资引导基金功能，支持民营企业设立股权投资基金、发行企业债，积极探索股权抵(质)押、商业担保等方式，对民营企业给予引导基金股权直接投资支持。

辽宁还提出，各市要加快推动本地区规模以上企业开展股份制改造。

姜有为认为，如果企业家有好的项目，但是缺乏本金，可以通过开放股权，让其他资本进来，形成一个股份多元公司。

在辽宁，企业可以到辽宁股权交易中心挂牌并宣传展示、进行股权交易等。2018年，沈阳市新增挂牌企业增长46%，累计达到930家。

姜有为表示，沈阳民营企业的股权开放程度还需要进一步提升，这样才能获取各方面更多资源，同时也体现出公司的价值。沈阳市已专门成立企业上市工作领导小组，设立上市后备企业库，鼓励支持企业上市。

在陈耀看来，间接融资对企业负担重，直接融资的还债压力更小，企业可以更专注于生产经营活动。

公开数据显示，2003 至 2017 年间，中国的直接融资比重一直在缓慢上升，从约 30% 上升至 50%，但与他国仍然存在差距。2015年，G20国家的直接融资比例大多集中在65%~75%区间内，美国则显著高于其他国家，超过了80%。

中国人民银行副行长陈雨露指出，债券市场在2013~2018五年间的发行额平均增长速度是45.7%，但是直接融资市场的发展，特别是股权融资市场还有很大的发展空间。“优化我国的宏观融资结构，是一个非常急迫又责任重大的任务。”他说。

在东北，这个问题显得更为突出。

国家发改委东北振兴司司长周建平表示，与全国其他地区相比，东北地区融资渠道相对单一。东北发展以前主要靠间接融资，直接融资比例比较小，其多层次市场体系和南方相比差距较大。

关键在于国企改革

东北财经大学经济学院教授王玉霞认为，新出台的纾困政策确实解决了部分企业“过桥难”的问题，也使东北的营商环境得到了很大的改善。但是，整个东北的问题，不是靠一个举措、一个文件的出台就能解决。长期以来，由于传统计划经济思维的影响，东北的制度成本较南方等地更高。“投资不过山海关”的标签已经形成，要想改变外界的看法，需要长期的努力。

习近平总书记在民企座谈会上将近年来民营企业家遇到的困境形容为“三座大山”，市场的冰山、融资的高山和转型的火山。

在东北，这“三座大山”，更显得尤为庞大。

作为计划经济最早进入、最晚退出的地区，东北的计划经济色彩仍然比较重，商品经济市场发育缓慢，产业结构不合理。

而且，由于东北的资源型产业较多，产业的价值链较低，以加工类产业为主，科技创新产业较少。随着自然资源越来越少，企业的发展也遇到瓶颈，后劲不足。

吉林市长刘非表示，在东北，战略性新兴产业刚刚起步，但想要找到新型的产业或产品来代替并非易事。

辽宁省社科院副院长梁启东认为，在中国很多地区已经进入工业3.0，甚至4.0时代的情况下，东北的民营经济还处于1.0和 2.0工业时代。“计划经济在东北的痕迹还表现在央企的庞大，以及政府干预过多。”

中国社科院工业经济研究所研究员陈耀指出，国企具有挤出效应，由于块头大，对市场占有的影响也大，民企只能分一小杯羹，做点拾遗补缺。资源是有限的，国企越发达的地方，民营经济发展受限越多。在东北，民企的市场很小，多数都是为国企做供应商。

多位专家告诉《中国新闻周刊》，东三省的经济在很大程度上仍然依赖于一个或几个大型国企。比如，鞍钢之于鞍山，辽河油田之于盘锦，抚顺石化、大连石化对抚顺和大连的影响。也因此，转型的难度更大。

梁启东认为，东北民营经济发展的关键在国企改革。

从“国有资本适当从竞争性领域退出”，到“国企改革绝非从竞争性领域大规模退出”，再到“国有资本做强做优做大”，中央表述上的变化也可以看出近些年来国企改革上的思路。

陈耀指出，国有经济做大做强，不能凭借垄断地位，而要通过市场竞争。民企自身也要努力去适应市场。“在当下，东北民企的转型应该围绕创新能力的提高。”

吉林省发展和改革委员会主任安桂武对《中国新闻周刊》说，东北资源性的经营思路比较普遍，当拥有资源就等于获得竞争优势的时候，其实抑制了企业的创新思维。他指出，就当下而言，由于充分的交流与借鉴，各地在政策上的差别越来越小。以吉林省为例，提出政策要对标全国前三名，所有已经出台的政策都要和浙江、上海等地比较。

“关键在于区域社会文化背景下的市场主体意识，也就是企业家自身素质转型与提升。”他说。

刘非也强调，东北的思想观念陈旧，受传统观念束缚，安于现状、“小富即安、不成即满”让部分企业缺乏做大做强的胆量和气魄，制约民营企业整体素质的提升，在转型升级的新形势下，面临“不想转、不会转、怎么转”的困惑。这也是计划经济思维遗留，需要比较漫长的转型过程，不可能一蹴而就。在这个过程中，政府能做的就是引导。