2025年是海南自由贸易港封关运作、扩大开放之年。《海南自由贸易港建设总体方案》发布实施五年来，各项政策不断生效升级，营商环境持续优化，高水平开放和高质量发展迈上新台阶。随着封关主要政策文件制定和监管设施软硬件建设基本完成，封关准备工作已就绪。

“距离封关运作仅有几个月的时间，当务之急是建立海南自由贸易港海关监管特殊区域制度。”近日，中国（海南）改革发展研究院院长、海南自由贸易港研究院院长迟福林在接受记者采访时表示，要通过加紧海南自由贸易港核心政策落地，来增强各方对海南自由贸易港发展前景的良好预期。

打造国家重要开放门户的战略目标

“封关运作标志着海南自由贸易港由起步阶段到实质性运作、由政策准备到制度安排的全面转型，标志着海南自由贸易港制度型开放进入新的重要起点，并将在我国自主开放、单边开放中扮演独特的角色。”迟福林分析说，海南地处太平洋与印度洋要冲的区位优势，使其具备成为“国家重要开放门户”的独特条件。实现这一目标，需要学习借鉴新加坡、中国香港等国际自由贸易港的成功经验和制度安排，并从基本国情出发，研究提出“国家建立健全全岛封关运作的海南自由贸易港海关监管特殊区域制度”的具体行动方案，增强海南自由贸易港在我国推进高水平开放战略布局中的特殊作用。

同时，按照海南自由贸易港法提出的“积极开展国际交流合作”的实际需求，赋予海南经贸领域的充分自主权，包括对内制定本地区经济政策和对外贸易交往的自主性。迟福林认为，由此能够使海南自由贸易港在应对日益复杂多变的国际环境，特别是推进区域经济一体化等方面发挥独特的重要作用。

加紧核心政策落地

“加紧海南自由贸易港核心政策落地，是封关运作的出发点、落脚点，是吸引集聚全球各类优质要素和经营主体的重要条件。”迟福林指出，海南自由贸易港政策体系中“零关税、低税率、简税制”是核心。其中，“零关税”居“核心政策”的首位。他强调，“零关税”不仅仅是关税水平的问题，更是自由贸易港制度的标志性特征，并由此带动形成“低干预、高效能、绝大多数商品与货物进出自由便利”的海关监管制度性安排。

迟福林认为，要建立健全海关监管特殊区域制度，形成加紧核心政策落地的法治保障。从近些年的实践看，受制于政策与体制掣肘，核心政策落地不及预期。例如，受制于统一的海关监管体制，截至目前海南自由贸易港“零关税”原辅料清单使用率仅为3.68%；岛内居民消费品“零关税”政策作为核心政策之一，至今尚未出台。

为此，迟福林建议要充分发挥海南独特地理单元的独特优势，通过清晰的制度边界确立“海关监管特殊区域”地位，形成加快核心政策落地的稳定预期。

“一线放开、二线管住”的主要条件是海关监管特殊区域制度

海南自由贸易港实行“一线放开、二线管住”，海关监管特殊区域制度是主要条件。毫无疑问，“一线放开”高度依赖建立健全的海关监管特殊区域制度。

在迟福林看来，建立海关监管特殊区域制度的首要任务是“一线放开”，这是国家重要开放门户的本质属性。要以“一线放开”的独特优势集聚全球资源要素，在“一线放开”中逐步形成“二线管住、管好”的监管制度。

“服务于打造国家重要开放门户的战略目标，要支持海南放开‘一线’、用好‘一线’，并按照打造国内国际市场重要交汇点的要求，形成管好‘二线’的制度安排。”迟福林建议，要按照海南自由贸易港法第14条的要求，制定实施以“低干预、高效能”为主要特征的《“二线”管理条例》。

海关监管特殊区域制度突出特点是“境内关外”

《中华人民共和国海南自由贸易港法》第11条明确“国家建立健全全岛封关运作的海南自由贸易港海关监管特殊区域制度”，“特殊”在何处？如何形成与“海关监管特殊区域”相适应的制度安排？

在迟福林看来，上述问题已成为当前最紧迫的重大问题。

迟福林认为，“境内关外”是其特殊之处。他表示，这里的“关外”，是适应自由贸易港发展需求，基本实现货物进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是开放水平最高的海关特殊功能区。“境内关外”是自由贸易港的基本特征，是海南自由贸易港法的基本要求，是形成世界最高水平开放形态的基础性条件。

迟福林建议，应该形成具有“境内关外”特征的海关监管特殊区域制度的具体化安排。第一，建立以“零关税”为核心的贸易自由便利的制度安排。第二，全面实行低税率、简税制。第三，加快建立“境内关外”的经济贸易运行系统，尽快明确“一线”“二线”的责任主体，实现“境内关内”向“境内关外”海关监管特殊区域的顺利切换。

此外，他还建议制定形成“境内关外”的法治保障。“海南省相关部门在行使海南自由贸易港法规制定权时，要以变通立法为主要任务，用好‘贸易、投资及相关管理活动’的创新空间，重点围绕‘零关税、低税率、简税制’等核心政策涉及的上位法的具体规定，实现重要突破。”迟福林说。