《中华人民共和国社会救助法（草案）》日前提请全国人大常委会第十六次会议审议并公开征求意见。草案共7章76条，包括总则、救助对象和内容、救助程序、社会力量参与、救助管理和服务、法律责任、附则等，标志着我国社会救助事业将迈入全新的法治化发展阶段。

社会救助是保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排。制定社会救助法，是加强社会领域法治建设的重要举措，是推动社会救助制度更加成熟、更加定型的法治保障。围绕公众关注的社会救助立法相关问题，本报采访了相关专家和政协委员。

在日前举办的全国救助管理机构“开放日”活动现场，北京市民们纷纷写下对社会救助体系建设与完善的期待。

让社会救助成为更有效帮助低收入群体的制度安排

——访全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成

记者：多年来，您一直致力于推动社会救助立法，此次《中华人民共和国社会救助法（草案）》（以下简称草案）首次提请审议，对我国构建现代化社会救助体系具有哪些突破性意义？

郑功成：社会救助面向的是低收入困难群体和天灾人祸中的不幸者，是肩负民生兜底保障、守护底线公平职责的基础性社会保障制度安排。这一制度是否健全可靠，关系到救助对象的起码生存条件，从而是最需要通过立法赋权明责的民生保障。特别是在中国式现代化建设全面提速和扎实推进共同富裕的目标指向下，社会救助还需要实现从保生存到促发展的转型升级。

作为中国社会保障领域的长期跟踪研究者，我在2003年3月第十届全国人大一次会议上就领衔提出加快制定社会救助法的议案，此后又多次领衔提出同一议案。多届全国人大常委会都高度重视社会救助立法。近几年来，中国社会保障学会也组织专家学者开展系统研究，先后完成社会救助法的专家建议稿和10份专题研究报告，为该项立法做了一些基础工作和理论支撑。

时至今日，作为我国社会救助领域的综合性法律，社会救助法的制定将填补我国社会保障法律体系的重要空白，并为健全社会保障体系、扎实推进共同富裕提供了更加坚实的法治保障。通过构建“兜底线、防风险、促发展”的制度框架，我国的社会救助制度也将从传统救济型向现代发展型转型升级，这标志着中国式现代化进程中民生保障制度建设的新突破，也预示着我国社会救助制度将全面步入法治化轨道。

记者：草案在救助理念、制度框架、运行机制等方面有哪些创新性发展？

郑功成：让社会救助成为更加公平、更加有效帮助低收入群体的制度安排，是这次立法体现出来的救助理念升华。

首先是救助对象范围扩大。草案新增“最低生活保障边缘家庭”和“刚性支出困难家庭”作为法定救助对象，将救助范围从传统的低保、特困扩展至更广泛的低收入人口群体，实施医疗、教育、住房等专项救助措施，并提出救助服务的概念与新的制度性机制，实现了对困难情形的精准识别与更加有效帮扶。

其次是‌制度定位转型。草案首次以立法形式确立公民的社会救助申请权，实现了从行政给付到法定权利的制度性转变。同时确立“保基本、兜底线、救急难、可持续”的基本原则，突出了国家责任主体地位。

再次是‌应急机制创新。草案构建了突发事件社会救助应急机制，实现了从常态救助向“常态﹢应急”的制度突破。

此外，草案还明确了主动发现机制，规定建立“一门受理、协同办理”机制，要求乡镇街道设立统一受理窗口，通过信息共享和部门联动提升救助效率，更加强调救助服务的便捷性、精准性和时效性。

这些制度创新既系统总结了社会救助制度改革以来的发展经验与实践智慧，又前瞻性地回应了新时代城乡融合发展、救助对象扩展、突发公共事件协同应对等国家战略需求，实现了社会救助制度从传统救济模式向现代化治理体系的转型升级。

记者：关于公开征求意见的草案，您认为哪些方面还需要进一步完善和优化？

郑功成：我完全赞同草案的基本思路和整体架构，这是一部有较高质量的法律草案。当然，从高质量立法的角度出发，这个法律草案还有较大提升空间。我在这次全国人大常委会审议期间就提出了一些意见建议。例如：

第三条原则规范中，建议在“及时”后增加“精准”二字，即精准救助应当成为一条原则。不同困难群体的实际情况存在差异，所需的救助方式和内容也各不相同，只有实施精准救助，才能真正实现救助的有效性。

在社会救助体系中，应当强化民政部门的职责与授权。因为最低生活保障和临时救助作为基础性、永久性的制度安排，由民政部门负责，其他有关专项救助则由多个部门分担负责，但随着社会保障体系不断完善，医疗、教育等专项救助将逐步优化整合，且这些工作在各相关部门中占比有限。因此，社会救助需要强有力的统筹协调部门，它应当承担统筹规划、资源有效配置、信息共享机制建设和政策协同推进、效果监测等功能，不能是目前部际之间的工作汇总式协调机制。为此，我建议在第四条中突出民政的主体责任，其他部门只需概括表述为“县级以上人民政府相关部门按照各自职责负责相应的社会救助事务”。

草案明确申请救助予以审核的同时，建议补充完善主动发现机制条款，明确要求村（居）委会、学校等基层组织和专责部门建立主动排查报告制度。通过“申请﹢发现”双轨并行，既保障困难群众申请权利，又能主动识别因信息不对称或遭遇经办障碍的特殊困难群体，有效防范救助盲区和极端个案发生。现在有些高校采取大数据科学监测精准识别困难学生并对其进行补贴，就是维护受助者尊严的文明做法，值得在整个社会救助领域推行。

此外，还应当以法律形式明确社会救助的财政责任划分，将现行实践中中央政府承担主要责任的成熟做法上升为法律规范。在地区发展不平衡的条件下，明确中央政府的责任有助于这一制度更加公平有序地发展。

同时，需在法律中系统体现积极救助理念，通过完善就业激励政策、强化职业技能培训乃至一定的收入豁免等制度设计，构建“保障﹢发展”的救助模式，既保障基本生活需求，又促进受助对象通过自身努力摆脱困境。这些修改将有助于形成权责明确、激励相容的现代救助制度体系。

记者：草案与老年人权益保障法、残疾人保障法等存在交叉，如何避免“政策叠加”导致的救助资源碎片化？

郑功成：良法是善治的前提，社会救助制度的重要性在于它的基础性、兜底性功能非同小可。因此，在立法中应当尽可能解决制度实践中的问题，充分体现制度的现代文明进步，同时更好地处理好法律与政策之间的关系，审慎处理好中央职责与授权地方的关系。

基于这一立法导向，建议在社会救助法草案中增设“法律适用与衔接”专条，明确规范本法与其他特殊群体保障法的适用优先级，并设置“跨部门协调”条款，确保各类救助政策有序衔接。同时，还要理清社会救助与社会福利的边界，合理的取向不是以社会救助替代社会福利，而是在各循其道、各负其责的条件下强化相互协同，最终实现社会救助与社会福利在整个社会保障体系中的准确定位并相得益彰地发展。

全国政协委员、湖南省民政厅厅长黄东红：

多元协同是提升救助效能关键所在

“这不仅是落实党中央关于保障和改善民生决策部署的战略举措，更是满足新时代困难群众对美好生活期盼的法治实践。”作为长期从事民政工作，特别是深耕社会救助领域的全国政协委员，湖南省民政厅厅长黄东红深感草案的制定出台意义重大而深远。

近年来，湖南民政系统建立低收入人口动态监测机制，湖南省委、省政府连续8年将提高城乡低保标准纳入重点民生实事，积极推进防止返贫帮扶政策和农村低收入人口救助帮扶政策衔接并轨试点，基本建立起基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充，分层分类的社会救助制度体系。

“草案对各类救助对象的认定标准、救助内容进行了更细致的规定，并授权地方政府可结合实际增加救助措施，为我们进一步完善救助政策提供了坚实的法律基础和更大的政策空间。”黄东红介绍说，如细化边缘家庭认定标准、强化对刚性支出困难家庭的综合救助等，真正实现了从“保生存”向“保生存与促发展并重”转变。

在立法完善救助政策的同时，她进一步表示，构建多元协同的救助格局同样是提升救助效能的关键所在。

“健全专业化的社会救助管理服务体系，需要建立和完善社会力量参与社会救助机制。”黄东红注意到，草案专章规范“社会力量参与”，首次在法律层面确认了社会救助需要政府、市场、社会协同发力，合力编密织牢更具韧性和温度的救助网络。

在她看来，草案鼓励社会工作专业力量参与社会救助，为提升社会救助工作专业化水平创造了有利条件。各级民政部门将加大政府购买社会救助服务力度，培育和发展专业社会工作服务机构和人才队伍，引导社会工作者运用专业理念、方法和技巧，为困难群众提供心理疏导、能力提升、资源链接等个性化、多样化服务，帮助他们解决实际困难、增强自我发展能力。

“通过专业化服务，提升社会救助工作的质量和效果，使社会救助不仅能够解决困难群众的物质生活问题，还能关注他们的精神需求和社会功能恢复，实现社会救助从物质救助向物质救助与服务救助相结合转变。”为此，黄东红建议在立法中明确界定社会力量的具体组织形式，包括但不限于慈善基金会、专业社工机构、社区志愿服务队等实体机构，通过法律条文的具象化规定，确保政策执行的可操作性和实效性。

如何进一步鼓励社会力量参与社会救助？黄东红提出，在草案中对于完善财税优惠、优化服务供给、建立行为准则等降低社会力量参与门槛的举措予以明确，并依托公益广告、道德讲堂、榜样评选等载体，系统传播“人人参与、互助共享”的现代慈善理念，使社会救助从政策要求升华为公众自觉，最终构建政策支持与人文关怀相得益彰的社会治理新格局。

“要更加突出‘促发展’的导向性作用。”黄东红表示，在立法理念上确立发展优先的价值导向，在制度安排上预留创新探索空间，在执行环节建立动态优化的调整机制，从而构建起立法引领发展、制度保障发展、执行促进发展的良性循环，为社会救助工作的规范化、精准化、可持续化发展筑牢法治根基。

全国政协委员、中华全国律师协会监事长吕红兵：

做好与社会保障领域法律法规的配套与协同

“当前我国社会救助仍面临统筹协调难、救助范围窄等新挑战。”在全国政协委员、中华全国律师协会监事长吕红兵看来，此次草案征求意见，须把握立法窗口期，尽快构建起覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度的现代化社会救助法律体系。

近年来，各地大力推进社会救助服务数字化转型。此次提请审议的草案中，提到要推进社会救助信息化，加强低收入人口动态监测信息平台建设，完善社会救助统计制度，推动社会救助服务向移动端延伸。吕红兵认为，这一创新实践彰显了社会救助服务向数字化、便民化转型的必然趋势，通过优化服务流程、提升办理效率，切实增强了困难群众的幸福感和民生保障水平。

“同时，也应保留线下服务渠道的表述，方便人民群众获取便捷优质服务。”他特别提到，要关注老年人、残障人士等特殊群体的服务需求，确保数字化服务与传统服务方式并行推进，实现社会救助服务的全覆盖和均等化。

在收入分配体系中，初次分配是基础环节，再分配主要通过税收调节、社会保障和转移支付等方式实现。作为社会保障体系的重要组成部分，社会救助制度的完善直接关系到再分配调节功能的发挥。

草案第六条明确：“坚持社会救助制度与其他社会保障制度相衔接，坚持社会救助水平与经济社会发展水平相适应。”

目前，我国社会保险领域有社会保险法作为基本法律，社会福利方面通过残疾人保障法、未成年人保护法、老年人权益保障法等多部法律予以保障，社会优抚方面则形成了以退役军人保障法为核心、军人抚恤优待条例为配套的法规体系。

“在社会救助立法中，应做好与上述社会保障领域法律法规的相互配套、彼此协同，形成具有中国特色的社会保障法律服务体系。同时，着力推进与医疗保障、住房保障、教育救助等政策的无缝对接，避免出现救助真空地带。”吕红兵表示，社会救助立法不仅需要与二次分配制度形成联动效应，更应与初次分配制度实现有机衔接。

草案总则中第九条提到，“社会救助坚持扶志扶智相结合，激励有劳动能力的社会救助对象自助自立、解困脱困”。

第二十三条进一步明确，对不同教育阶段的特困人员等，社会救助管理部门应按照规定采取减免相关费用、发放助学金等方式，同时强调“提供勤工助学岗位、助学贷款”。

“针对这一问题，亟须在制度层面进行系统性强化与精细化设计。”吕红兵认为，在这一过程中，加快完善我国劳动法和就业促进法等基础性法律具有关键性意义。

他直言“职业教育与培训”应进一步优化，建议强化政府政策支持体系，包括加大财政投入、完善税收优惠等激励措施，健全市场化培训机构扶持机制，通过资质认证、质量评估等方式提升行业整体水平，在制度层面和法律责任上予以更加明确、更具效力的支持。（记者 赵莹莹）